2022-06-20 10:07:16

新公共管理 - 公共行政模式 免费编辑 修改义项名

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新公共管理,公共行政模式。

基本信息

  • 中文名称

    新公共管理

  • 条件

    全球化、信息化时代

  • 性质

    公共行政模式

  • 兴起时间

    20世纪60年代以来

折叠 编辑本段 时代背景

20世纪60年代以来,西方民权运动风起云涌,经济滞胀初露端倪,失业以及公共安全、环境污染、社会保障等矛盾日益暴露,这与公共行政模式的预期形成很大的反差。变革成为国际社会普遍而迫切的要求,一场来自政府和公共部门内部的改革运动--肇始于英国,随后在美国,进而扩大至西方主要发达国家,最后又波及许多发展中国家和转型国家--终于拉开了帷幕。

这场行政改革运动即新公共管理运动,与此前来自理论界的"新公共行政"运动有着根本性区别。"一方面,它从一开始就是实践导向的,侧重于政府和公共组织的内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变,而其最终目标则是要减小政府规模、压缩政府活动空间、创新服务供给方法,以更低的费用、更高的效率实现公共目标;另一方面,其价值观预设、理论基础和方法来源与公共行政范式完全不同,它不是要补充和修缮公共行政范式,而是要彻底扬弃公共行政范式,实现范式革命而不是改良。"

从"公共行政"到"公共管理",绝不仅仅是名称的简单变化。从拉丁词源来看,行政(Administration)源于"minor",而后演变为"ministrare",意思是"服务"以及"统治",强调遵从规则和程序;管理(Management)则来自"manus",意思是"用手控制",有经操作和控制达到目标的含义。由此可见,"公共行政注重的是过程、程序和符合 规定,公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者不仅仅是服从指令,他注重的是取得结果和为此负有的责任。"

折叠 编辑本段 实践探索

新公共管理的开先河者是英国撒切尔内阁和美国里根政府。1979年撒切尔内阁掀起这场运动,直接目的是减少预算赤字,提高政府效率。该运动分四个阶段:(1)引入私人部门管理技术阶段。撒切尔内阁提出著名的3E标准,即经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness),作为衡量行政管理和公共服务的最终尺度。(2)公共服务私有化阶段,这使政府规模和活动范围大大缩小。(3)公共服务代理化阶段。决策部门只负责政策制定,不再掌管政策执行。(4)公共和私人部门伙伴关系阶段。美国里根政府崇尚市场至上、个人自由和政府最小化。其基本理念是:政府就应像一个大型公司那样予以组织和管理,公共部门和私人部门都需按照同样的经济参数和管理原则进行评价。

尽管各国新公共管理运动的规模、深度还存在着差异,但作为一场世界范围的改革潮流,其主要做法是一致的。(1)调整政府职能。主要措施有:减少对企业和社会的直接干预;通过打破垄断,引入竞争机制,实行公共服务社会化;推行国有企业民营化,从而减轻政府负担,缩小政府规模。(2)创新管理方式。主要做法包括:充分借鉴企业管理手段,如项目招投标、质量管理、使用者收费、合同外包、人力资源开发等,实现政府管理创新;运用现代信息技术,推进电子政务,再造政府管理流程;开展政府绩效评估,如英国推行政府公共服务承诺制,美国实行联邦政府绩效管理,都取得积极成效。(3)实行分权改革。即围绕决策权与执行权的分离,一些国家将政府部门分解成决策部门和具有特定服务功能的执行机构,通过签订责任书等方式,明确执行机构的责任范围、工作目标及考核标准。英国、澳大利亚、瑞典等都采取了相关做法。

折叠 编辑本段 若干模式

英国学者E.费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为,在当代西方政府改革运动中,至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式,它们都包含着重要的差别和明确的特征,代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。

折叠 效率驱动模式

这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式,往往被称为撒切尔主义的政治经济学,在20世纪80年代初、中期居于支配地位,但目前已经受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理(工商管理)的方法和技术引入公共部门管理的尝试,强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。这种模式的基本内容包括:强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题,关心信息系统的完善;建立更强有力的一般管理中心,采用层级管理和"命令与控制"的工作方式,要求明确的目标定向和绩效管理,权力向资深管理者转移;发展正式的绩效评估方法;强调对顾客负责,让非公共部门参与公共物品的提供,以市场为基础和顾客导向,以及在边际上进行类似于市场的实验(准市场);解除劳动力市场的规制,加快工作步伐,采用绩效工作制以及短期聘用合同;雇员自我调节权力的减少,权力向管理者的转移,吸收部分雇员参与管理过程,采用更透明的管理形式;增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权,但更强调责任制;采用公司治理的新形式,权力向组织战略顶层转移等。

折叠 小型化与分权模式

这种模式的影响力正在不断增强,地位日益重要,这与20世纪以来组织结构的变迁密切相关,即20世纪前3/4世纪(1900-1975年)组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级(科层制)的历史转变已走向它的反面,出现了组织发展的新趋势,包括组织的分散化和分权,对组织灵活性的追求,脱离高度标准化的组织体制,日益加强的战略和预算责任的非中心化,日益增加的合同承包,小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门,同样也出现在公共部门。这种模式的重要特征如下:从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展,从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制;从层级管理向合同管理的转变;较松散的合同管理形式的出现;小战略核心与大操作边缘的分离,市场检验和非战略职能的合同承包;分权和小型化--公共部门领取薪金者的大量减少,向扁平型组织结构的转变,组织高层领导与低层职员的减少;公共资助与独立部门供应相对分离,购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现;从"命令与控制"的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变,对组织间的战略的日益重视;从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

折叠 追求卓越模式

这种模式与80年代兴起的企业文化的管理新潮相关--特别是受《公司文化》(Deal和Kennedy著)和《追求卓越》(Petters和Watterman著)两本畅销书的影响,也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的小型化与分权模式,强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性,它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上和从上而下两种途径。前者强调组织发展和组织学习(80年代末的"学习型组织"运动是其新近的表现);后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化,引导一种公司文化的发展,强调魅力的影响或示范作用。追求卓越模式的要点是:在由下而上的形式中,强调组织发展和组织学习,将组织文化看作一种组织发展的粘合剂;强调由结果判断绩效,主张分权和非中心化。在由上而下的形式中,努力促进组织文化的变迁,管理组织变迁项目;重视领导魅力的影响和示范作用(并在新型的公共部门中,应用魅力型的私人部门角色模式,要求更强有力的公司培训项目);公司口号、使命、声明和团结的加强,一种更具战略性的人力资源管理职能等。

折叠 公共服务取向模式

这是目前最不成熟的模式,但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合,强调公共部门的公共服务使命,但又采用私人部门的"良好的实践"中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门--它们既与以往旧的公共组织决裂,又保留了明确的认同感和目标使命--以合法性。这种模式的基本内容及特征是:主要关心提高服务质量,强调产出价值,但必须以实现公共服务使命为基础;在管理过程中反映使用者(而不是一般的顾客)的愿望、要求和利益,以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路,强调公民权理念;怀疑市场机制在公共服务中的作用,主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会;强调对日常服务提供的全社会学习过程(如鼓励社区发展、进行社会需要评估);要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值,强调公民参与和公共责任制等。

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