2021-10-05 15:21:32

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混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。 从宏观层次来讲,混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性,即在所有制结构中,既有国有、集体等公有制经济,也有个体、私营、外资非公有制经济,还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济; 而作为微观层次的混合所有制经济,是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。

基本信息

  • 中文名称

    混合所有制经济

  • 外文名称

    The mixed ownership economy

  • 提出时间

    1997年9月十五大

  • 类型

    经济学名词

折叠 编辑本段 类型

我国存在的混合所有制主要有三大类型:

(一)公有制和私有制联合组成的混合所有制企业

可以进一步细分为两种形式,一是国有经济或集体经济与外资联合而成的企业,如中外合作经营、合资经营等;二是国有经济或集体经济同国内私营经济联合组成的企业。

(二)公有制与个人所有制联合组成的混合所有制企业

这包括国有企业股份制改造中吸收本企业职工持有部分股权的企业,以及集体经济实行股份合作制的企业中集体所有与个人所有相结合的混合所有制企业。

(三)公有制内部国有企业与集体企业联合组成的混合所有制企业

如城市国有企业与农村乡镇企业或城市集体企业组成的联合体。这是公有制企业之间的联合。混合所有制经济的形式随着经济的发展会进一步呈现多样化的趋势。

折叠 编辑本段 形成过程

我国经济中的混合所有制是不同经济所有制按照一定原则实行联合生产或经营的经济形式。

混合所有制的形成机理。公有制经济和非公有制经济在经营决策、收入分配和融资等方面存在机制上的摩擦,这种摩擦会导致一系列经济参数的扭曲。市场化改革的趋势要求机制上的统一,这就决定了不同所有制经济寻求联合的内在要求。改革初期,各种所有制形式之间基本上是孤立地并存,每一种所有制对应着国民经济的一块,各板块之间相互封闭。国家也根据不同的板块制定差别性的经济政策和管理条例。但生产要素流动的本性注定会冲击板块之间的壁垒。我国的混合所有制就是在各所有制追求优势互补的动机支配下形成的。其形成途径有:组建跨所有制的、由多元投资主体形成的公司和企业集团;不同所有制企业相互参股;公有制企业出售部分股权或吸收职工入股,等等。

混合所有制经济的性质由其控股主体的所有制形式来决定,不能笼统地说混合所有制是公有制还是私有制。从资产运营的角度分析,混合所有制已突破了公有制和私有制的界限,因为无论资本来源是公有的还是私有的,都已融合为企业的法人财产。在现代公司中,各利益主体通过治理结构形成一种混合的、复杂的产权安排。

折叠 编辑本段 发展意义

在我国社会主义初级阶段,发展混合所有制经济,至少具有以下几个方面的意义:

首先,混合所有制为盘活国有资产存量、促进国民经济快速增长,找到了有效的途径。

从管理学的角度看,资产要做到保值增值,必须同时抓好生产管理、经营管理和资本管理三个环节,其中,以资本运营为核心的资本管理,是最高级最有效率的环节。资本运营的过程事实上就是通过资本有目的运动和资本形态规则变化,实现资本增值的过程。大致说来,资本管理包括如下几方面的内容:

(1)优化存量资本,即优化存量资本在货币资本生产资本商品资本的合理比例和结构。

(2)扩充增量资本,即不断追加新的资本,扩大资本规模。

(3)资本集中,即通过多种形式聚集其它资本,迅速增大资本总量。

(4)资本分散,即把总资本分割成规模较小的资本,实行分立经营。

(5)要素流动,即改变要素在生产过程中或生产过程外的形态,使资本在运动中增殖。

以上五个方面归结到一点:即必须使资产从停滞状态转化为运动状态,以便随时根据市场变化实现最优配置,而要如此,资产就必须顺利流通,必须市场化。

其次,混合所有制为实现政企分开创造了产权条件。

我国经济体制改革从一开始就把政企分开作为企业改革的主要任务。然而时至今日,收效并不显著。究其原因,是在原经济体制下,国有企业运行的产权基础是单一的国有制,政府是国有企业唯一的投资主体和利益主体,政府作为企业的老板,不可能不关心自己所投资本的回报,在不存在其他利益主体与之制衡的情况下,政府要插手和干预企业的生产和经营决策,也就理所当然;另一方面,企业靠在政府身上也有诸多便利,如企业自己无法解决的事情,政府一出面,就能顺顺当当地得到妥善处理,企业亏损,也不用自己承担责任,反正有政府帮助筹集贷款和救济职工,在这种情况下,企业也乐于躺在政府的怀抱里吃安逸饭。因此,无论是从政府角度还是从企业角度,都未必真心实意愿意政企分开。如要真正做到政企分开,只有一条出路,即必须构建能够实现政企分离的产权基础,在国有经济内部,引入其他形式的所有权,使原国有企业的投资主体多元化,造就不同利益主体相互制约的混合所有制。混合所有制将打破国有所有权铁板一块的格局,企业不再是单一国有经济的利益载体,而是各种不同经济利益的代表,不同经济利益主体之间相互制衡,在企业的发展问题上相互协商,政府作为股权持有人之一,已不可能任意支配和左右企业的投资、生产、经营和分配决策,这样,企业一方面不再受政府的操纵,另一方面也不能再依赖于政府,政企分开在混合所有制基础上变成现实。

再次,混合所有制为资金大规模聚合运作以及生产要素最优配置,拓展了广阔的空间。在当今社会化大生产条件下,各国企业对全球市场的争夺愈益激烈,而这种竞争实际上是规模和实力的较量,依靠资本的联合和集中来提高市场竞争能力已成为世界潮流,仅1996年,全球企业跨国合并、兼并就达5540起。230家世界跨国公司进入了中国市场,有的已占据了行业主导权,并吞没了我国不少的国货名牌。面对跨国公司瓜分中国市场的巨大压力,下决心铸造我国企业的"航空母舰",以与外国工业巨头相抗衡,已成为当务之急。要做到这一点,就必须打破地区、行业、部门乃至所有制的限制,把全社会分散的资金按市场效率的原则聚合运作,并实现所有生产要素的最优配置。由于全社会生产要素的可动员规模,最关键的决定因素是所有制形式,即所有权的聚合机制和配置机制。不同的聚合和配置机制有不同的生产要素组织形式,而生产要素利用的范围和深度不同,其利用效率也不相同。单一的所有制形式由于不能使不同性质的所有权相互兼容,因此其吸收和调动社会经济资源的能力便受到种种限制。只有混合所有制,才能做到使不同种类、不同性质的经济要素自由组合、任意配置,并在不断运动的过程中达致最优。在迅速把社会闲散资金吸聚为大规模资本的能力方面,混合所有制具有其它单一所有制不可比拟的优势。与此同时,混合所有制还造就了资产所有权的流动机制,使资产的存量结构和增量结构,遵循市场效率原则,在动态中不断得以优化,以促进国民经济的持续和稳步发展。

最后,混合所有制为国有企业顺利转制提供了有利的契机。

我国国有企业长期缺乏活力的最根本原因,是企业既无外在市场约束,又对内不负盈亏责任,产权不清,权责不明。要使国有企业走出困境,只有改变现有的经营机制,按现代企业制度的要求,将其改造成为自主经营、自负盈亏自我约束、自我发展的市场竞争主体。在单一的国有制下,企业的资本所有权归国家,资本的各种权利和职能都由国家一个主体承担和执行,企业只是行政的附属物,产供销由主管部门决定。这种国家直接占有、经营的国有企业,实际上是一种特殊的"自然人"企业,因此,该所有制形式不仅难以使企业成为真正的独立法人,而且国家也不得不对企业承担无限责任,企业既不存在有效的外在硬预算约束,也缺乏竞争生成的内在激励机制

折叠 编辑本段 认知误区

一、股份制就是混合所有制经济

混合所有制经济是由各种不同所有制经济,按照一定原则,实行联合生产或经营的所有制形式。而股份制是现代企业的一种资本组织形式,其突出特征是财产占有形式的社会化,"你中有我,我中有你",不能笼统地说股份制是公有还是私有,也不能笼统地说股份制就是混合所有制经济。股份制的具体形式是多种多样的,有的属于国有经济,有的属于集体经济,只有公有制经济非公有制经济所组成的才属于混合所有制经济。如果是外资企业私营企业组建的股份制,没有公有制经济的参与,它就是私有制经济的实现形式,并不是混合所有制经济,更不具有公有制性质。

二、任何不同所有制经济联合生产或经营就是混合所有制经济

混合所有制经济是在坚持公有制为主体的条件下,把公有制与非公有制结合起来的新的所有制实现形式,其中既有公有制经济,也有非公有制经济。从所有制的构成来看,其主要形式是公有制经济和外资或私营企业联合组成的合资企业,以及公有制经济吸引个人投资组成的企业。显然,不能把任何不同所有制经济的联合都说成是混合所有制经济。

三、外资经济是混合所有制经济

外资经济是我国发展对外关系,吸引外资建立起来的所有制形式,包括中外合资经营企业中外合作经营企业中的境外资本部分和外商独资企业。外商独资企业属于非公有制经济,不属于混合所有制经济;中外合资经营企业、中外合作经营企业中既有外资又有中资,只有当其中的中资部分为公有制经济时,它们才属于混合所有制经济。

四、混合所有制经济是公有制经济

股份制是公有制经济和市场经济相结合的有效形式,如果国家和集体控股,企业就具有明显的公有性。但不能把股份制这种混合经济作为公有制的主要实现形式,推论出混合所有制经济是完全公有制性质。公有制的实现形式与公有制性质不同,公有制是指生产资料由国家所有和劳动群众集体所有,是从宏观角度对生产资料所有形式进行界定;公有制实现形式是公有制经济在微观领域中的具体体现,实际上是指公有资产经营方式或组织形式。混合所有制经济中的国有成分、集体成分才属于公有制经济,其他经济成分则属于非公有制经济

五、混合所有制经济是非公有制经济

所谓混合所有制经济,就是公有制经济与非公有制经济相混合存在的一种经济,但不能简单地认为混合所有制经济就是公有制经济与非公有制经济的联合。公有制经济与非公有制经济的联合,是混合所有制经济的主要实现形式。国有经济集体经济联合投资,也属于混合所有制经济,它们的联合仍然是公有制经济。因而,不能认为混合所有制经济就是非公有制经济,不能认为公有制经济就是国有经济和集体经济,也不能认为非公有制经济全部是私有制

混合所有制经济是我国针对传统所有制结构的弊端和转轨中存在的问题,适应建立完善的社会主义市场经济体制而提出来的。随着产权的流动和重组,除涉及国家安全、自然垄断、有重大社会效益经及高新技术和支柱产业的重大骨干企业,其他的都要大力发展混合所有制经济。我国的混合所有制经济已发展成为一个庞大的群体,占总体经济的40%强,再过8年左右,这个比例将达到80%.这对明晰产权关系,深化所有制改革,提高认识,完善我国的基本经济制度,无疑都是很必要的。

折叠 编辑本段 审计监督

从广义和狭义两个角度对"混合所有制经济"的具体概念进行认识。微观层次上"混合所有制经济"的内涵可以从广义和狭义两种角度进行诠释,狭义的"混合所有制经济"是指不同所有制经济联合的企业组织,而广义的"混合所有制经济"是指多元化产权主体共存的个体企业组织,它不仅包括不同所有制经济联合的企业组织,更包括同一经济性质的不同主体联合的企业组织。宏观层次上"混合所有制经济"指多种所有制经济形式的混合,在现阶段就是指以公有制为主体,多种所有制经济并存,在共同发展中相互联系、相互渗透、优势互补的一种经济格局,从这个层面上看,我国社会主义市场经济就构成了一个大的"混合所有制经济"。

混合所有制经济对审计产生的影响

审计不是存在于真空之中,而是存在于一定的大环境中,各种环境因素都是通过一定的方式对审计发生着这样或那样的影响:有直接的,有间接的,有职业界或事务所内部的,也有职业界或事务所外部的,这些因素交融在一起,就构成了审计环境。随着混合所有制经济的产生和发展,对我国审计工作也产生了新的影响。依据传统的审计理论,从企业资本所有者权益角度考查混合所有制企业审计监督的主体地位时,代表所有者权利份额的标准只能是股本的数量价值。当国有资本投资数量达到企业股本的50%以上或国有资本投资数量虽达不到50%但实质上处于控制地位时,企业股东的权益则掌握在国有股东手中,维护国有资本权益的政府审计机关理所当然地成为混合所有制企业的监督主体。然而当国有股本处于参股地位时,国有股权在企业股东中只能处于服从地位。因此,如果依据所有权和经营权分离理论来制定企业监督的法律政策,则只能弱化政府审计对混合所有制企业的监督行为。这就与政府职能产生了矛盾,因为在市场经济体制下,政府的职能已从直接参与企业的管理转向社会管理,政府从企业的直接管理者转变为社会管理者,政府是以社会管理者和国家资本所有者的双重身份对企业经济行为实行社会管理的。政府审计机关是政府的一个职能部门,审计机关职能只能是政府职能的细化和分工,决不能超越或背离政府职能而产生其他内涵。因此,审计机关对企业的监督,特别是对混合所有制企业的审计监督职能,除了代表国有资本的所有者身份履行监督职能外,更主要的是代表政府履行社会管理职能。

特点

1.审计对象的多元性。混合所有制经济最大的特点"混合",混合所有制经济的投资主体是多元化的,由多不同所有制经济的投资主体联合投资,通过外向引进、横联合、纵向招股等途径,从而实现各种经济形式的联合。以多种经济成分作基础,通过多种联合途径,可以产生多种多样的混合经济具体形式。混合所有制企业要有股份制企业、股份合作制企业、中外合资经营企业中外合作经营企业等。因此,混合所有制企业审计的对象具多元性。

2.审计内容的复杂性。由于混合所有制经济中存在同投资主体,对企业财务信息需求多样化,要求企业审计规划和内容的全面化。不仅要对国有资产加强审计监督,进而保值增值并加强企业内部控制,提高企业管理水平;且要对企业财务状况、经营成果进行鉴定,满足不同投资体对企业财务信息的要求,体现投资者的共同意志。同时,于混合所有制经济具有"既公既私"的双重性质,必须按市场经济的要求和有关审计法律法规,对其审计内容加以规范。

3.审计结果的公开性。对混合所有制企业审计结果的处理不同于一般企业的审计,有其一定的特殊性,即一定限度的公开性。这是因为,混合所有制企业中的各类投资人为了保护自己权益,了解和监督企业管理层履行经济责任的情况,都有对企业进行审计和监督的权力要求,只有信息一定限度地公开,才能满足各类投资人的权利要求。

4.审计风险较高。混合所有制经济中各投资主体为维护自己的合法权益,都要对审计监督提出要求。审计无论从内容到程序、结论等方面都将遇到强烈挑战,审计风险和法律责任增大。同时,由于混合所有制经济的单位(企业)组织形式多样化,各种形式的政策地位和实际运作方式不一样,审计面临许多新情况、新问题,这就对审计人员的素质、作风等提出了新的要求,也增大了审计工作的难度。

当前混合所有制经济审计监督体系

1.政府审计是混合所有制企业审计监督的主体。我国的审计监督制度产生于20世纪80年代初期,审计观念受传统计划经济"一大二公"、"纯而又纯"的影响较深,政府审计审"公"不审"私"。在市场经济体制下,随着改革的深入,政府的职能已从直接参与企业的管理转向社会管理。政府对企业的直接干预转化为利用抽象行政行为,制定相应的法规制度,规范要素市场的活动来维护公正、公开、公平的市场经济秩序。即政府从企业的直接管理者转变为社会管理者,政府是以社会管理者和国家资本所有者的双重身份对企业经济行为实行社会管理的。政府职能的变革、必将引起审计职能相应地发生变化。政府审计机关是政府的一个职能部门,审计机关职能只能是政府职能的细化和分工,决不能超越或背离政府职能而产生其他内涵。

2.社会审计和内部审计是混合所有制企业审计监督体系的重要组成部分。一方面强调政府审计是混合所有制企业审计监督的主体并不排除社会审计和内部审计的地位。社会审计产生于现代企业的财产委托与受托经济责任关系,企业所有者为使自己的利益不因利益的非均衡性和信息非对称性受到损害,客观上产生了对反映经营者经济责任完成情况的会计信息进行公证的需要。因此,社会审计的直接对象是企业经营者。另一方面,应认识现代企业制度与市场环境对社会审计的强烈需求。社会审计将更多地介入对混合所有制企业的审计业务,利用专业的力量加强和完善信息披露,以符合国际惯例。而现代内部审计是随着企业管理层次的增多和控制范围的扩大,基于企业内部经济管理与监督的需要而产生的。它通过系统化和规范化的方法,评价和改进风险管理、控制和治理过程的效果,帮助组织实现其目标。根据国际内部审计的发展趋势,内部审计将在经营审计、管理审计、舞弊审计、经济责任审计、经济合同审计、经营决策审计、效益审计、财务控制审计等方面发挥愈来愈重要的作用。

当前混合所有制经济审计监督的内容

1.审查企业的产权关系是否明晰。主要包括:企业设立的合法性、合规性,即混合所有制企业的设立是否经过有关部门的批准,手续是否合法;企业资本金构成的真实性,即混合所有制企业中的国有、集体、外商或个人资本金是否全部及时到位、有无抽逃资本的行为发生;对于原有国有企业改组为混合所有制企业的,在改组过程中是否对原有企业的资产进行了认真清查和资产评估,是否对其债权、债务进行了彻底清理和产权界定,是否已调整了原有企业的账面价值和国有资本、并确定国有股权的价值,以确保国有资产的保值和增值,防止国有资产流失。

2.加强对企业会计信息真实性和合法性的审计。当前,会计信息资料不真实,弄虚作假的情况比较普遍,这不仅严重违反了财经纪律,助长了不正之风和腐败现象的滋生,而且失真的会计信息资料对各项经济政策的制定和宏观调控起到误导作用,影响国民经济的健康发展。因此,对企业会计信息真实性和合法性的审计是十分必要的。

3.加强经济效益审计。由于受经济环境和人们对企业审计认识的制约,过去的审计往往局限于财务收支。随着市场经济的发展、企业改革的深入,必须在审查企业资产、负债、损益真实性、合法性的同时,还要加强效益性的审计监督。通过企业效益审计,提高企业经营管理水平。

4.审查企业权益分配是否正当。主要包括:所有者权益的形成是否正确,重点检查盈余公积金提取是否按规定执行,使用时是否符合规定的用途;利润分配是否正当,分配方案是否经过董事会的讨论批准,国家股与个人股是否"同股同利",有无在股利分配环节上造成国有资产流失的现象。

加强混合所有制企业

审计监督的几点建议

1.完善混合所有制企业的审计法律法规。当前混合所有制企业审计面临的最大问题就是法律依据不足。如怎样按市场经济运行规则,监督混合所有制企业参与市场竞争;如何按现代企业制度的要求建立监测企业管好用好各项资本的指标体系;如何按企业会计准则、企业财务通则的要求,全面真实地反映企业财务收支活动等都需要从法规制度上予以完善。

2.政府审计与社会审计有机结合。在对混合所有制经济审计中,要防止国家审计"大包大揽"或者"放任不管"的倾向,要充分发挥社会审计的作用,合理分工,相互配合,实行多种有效的审计方式。我们认为现阶段国家审计与民间审计对混合所有制企业审计监督的职责应界定如下:民间审计对所有混合所有制企业的年度财务报表进行常规审计,即对混合所有制企业资产、负债情况、风险防范能力、清偿能力及财务状况进行综合评价和公开揭示;国家审计对国有资产控股或占主导地位的混合所有制企业,根据监管需要进行审计,如国家控股的企业在变更注册资本、对外投资、合资或联营、产权转让、确定红利分配方案、评价董事会经济责任以及主要负责人离任或任期经济责任方面进行审计。

3.建立健全内部审计制度。混合所有制企业,特别是股份制企业和上市企业,必须按有关规定建立健全内部审计制度,内部审计应着重于企业自我约束机制的完善,促进企业提高经济效益。建立现代企业制度的重要内容之一就是完善内部监督机制以保证企业经营活动的规范和有效。混合所有制企业的内部审计,应超越传统内部审计强调和偏重的监督职能,逐步接轨于现代国际内部审计的发展趋势,发挥内部审计的评价、鉴定和服务职能。传统的财务审计,主要是对企业经济活动的真实性、合法性、合规性进行审查、评价及报告。而现代内部审计则应该站在企业的立场上,以企业经济效益审计为中心,对企业经济活动的效率和效果进行审查和评价,改进企业的经营管理,当好决策层的参谋,为企业管理层提供有效的服务。

4.加强对注册会计师审计和内部审计的督导。由于受审计力量的限制,对公司制企业的审计大部分将主要依靠注册会计师审计和内部审计来完成,注册会计师审计和内部审计工作的质量如何,直接影响国家和公司的利益。因此,政府审计机关应加强对注册会计师审计和内部审计的质量进行抽查,并对其工作进行业务指导,充分发挥审计体系的整体效能,促进公司制改革和运作的顺利进行。

5.审计人员素质。要降低在混合所有制经济审计中的风险,必须进一步提高审计人员的素质。在不断提高审计人员素质的同时,根据混合所有制经济组织形式多元化和各种形式内部经营项目多、范围广的特点,应适时调整和重组具有各项审计业务技能的"混合"业务机构,以不断提高审计工作质量和效率,对混合所有制经济实行有效监督。

折叠 编辑本段 相关文件

国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见

国发〔2015〕54号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:发展混合所有制经济,是深化国有企业改革的重要举措。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照"四个全面"战略布局要求,落实党中央、国务院决策部署,推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展,现提出以下意见。

一、总体要求

(一)改革出发点和落脚点。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。多年来,一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业,但治理机制和监管体制还需要进一步完善;还有许多国有企业为转换经营机制、提高运行效率,正在积极探索混合所有制改革。当前,应对日益激烈的国际竞争和挑战,推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平,需要通过深化国有企业混合所有制改革,推动完善现代企业制度,健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态;促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,实现国有资产保值增值,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展,夯实社会主义基本经济制度的微观基础。在国有企业混合所有制改革中,要坚决防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失。(二)基本原则。--政府引导,市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律,以企业为主体,充分发挥市场机制作用,把引资本与转机制结合起来,把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来,探索国有企业混合所有制改革的有效途径。--完善制度,保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。--严格程序,规范操作。坚持依法依规,进一步健全国有资产交易规则,科学评估国有资产价值,完善市场定价机制,切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管,防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务,杜绝国有资产流失。--宜改则改,稳妥推进。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业,要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫;对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业,要充分发挥市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,一企一策,成熟一个推进一个,确保改革规范有序进行。尊重基层创新实践,形成一批可复制、可推广的成功做法。

二、分类推进国有企业混合所有制改革

(三)稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。按照市场化、国际化要求,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,以提高经济效益和创新商业模式为导向,充分运用整体上市等方式,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式,国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责,使混合所有制企业成为真正的市场主体。(四)有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化,同时加强分类依法监管,规范营利模式。--重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域,实行国有独资或控股,允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。--重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用,实行国有独资或绝对控股,在强化环境、质量、安全监管的基础上,允许非国有资本进入,依法依规有序参与开发经营。--江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等,根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离,除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外,放开竞争性业务,允许非国有资本平等进入。--核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域,实行国有独资或绝对控股,支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。--国防军工等特殊产业,从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域,实行国有独资或绝对控股。其他军工领域,分类逐步放宽市场准入,建立竞争性采购体制机制,支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。--对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域,加大国有资本投资力度,发挥国有资本引导和带动作用。(五)引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域,根据不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管,根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。

三、分层推进国有企业混合所有制改革

(六)引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业,以研发创新、生产服务等实体企业为重点,引入非国有资本,加快技术创新、管理创新、商业模式创新,合理限定法人层级,有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利,股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。(七)探索在集团公司层面推进混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域,坚持国有资本控股,形成合理的治理结构和市场化经营机制;在其他领域,鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例,积极引入各类投资者,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。(八)鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。各地区要认真贯彻落实中央要求,区分不同情况,制定完善改革方案和相关配套措施,指导国有企业稳妥开展混合所有制改革,确保改革依法合规、有序推进。

四、鼓励各类资本参与国有企业

混合所有制改革

(九)鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资,或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时,除国家另有规定外,一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。(十)支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权,发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股,参与国有企业混合所有制改革。研究制定股份合作经济(企业)管理办法。(十一)有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作,鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式,充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素,发展混合所有制经济,深度参与国际竞争和全球产业分工,提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求,依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定,完善外资安全审查工作机制,切实加强风险防范。(十二)推广政府和社会资本合作(PPP)模式。优化政府投资方式,通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等,优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据,适时对价格和补贴进行调整。组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目,使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备,建立综合信息服务平台。(十三)鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域,以市场选择为前提,以资本为纽带,充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用,对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式,与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合,发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金,参与企业改制重组。(十四)探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时,允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度,依照相关法律法规和公司章程规定,行使特定事项否决权,保证国有资本在特定领域的控制力。(十五)探索实行混合所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则,通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式,优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。完善相关政策,健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明,严禁暗箱操作,防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股,要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。

五、建立健全混合所有制企业治理机制

(十六)进一步确立和落实企业市场主体地位。政府不得干预企业自主经营,股东不得干预企业日常运营,确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权,维护企业真正的市场主体地位。(十七)健全混合所有制企业法人治理结构。混合所有制企业要建立健全现代企业制度,明晰产权,同股同权,依法保护各类股东权益。规范企业股东(大)会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系,按章程行权,对资本监管,靠市场选人,依规则运行,形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。(十八)推行混合所有制企业职业经理人制度。按照现代企业制度要求,建立市场导向的选人用人和激励约束机制,通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理,畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化管理,按照市场化原则决定薪酬,可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核,加快建立退出机制。

六、建立依法合规的操作规则

(十九)严格规范操作流程和审批程序。在组建和注册混合所有制企业时,要依据相关法律法规,规范国有资产授权经营和产权交易等行为,健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等,应在产权、股权、证券市场公开披露信息,公开择优确定投资人,达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息,防止利益输送。国有企业实施混合所有制改革前,应依据本意见制定方案,报同级国有资产监管机构批准;重要国有企业改制后国有资本不再控股的,报同级人民政府批准。国有资产监管机构要按照本意见要求,明确国有企业混合所有制改革的操作流程。方案审批时,应加强对社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。要充分保障企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权,涉及职工切身利益的要做好评估工作,职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。(二十)健全国有资产定价机制。按照公开公平公正原则,完善国有资产交易方式,严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格,发挥专业化中介机构作用,借助多种市场化定价手段,完善资产定价机制,实施信息公开,加强社会监督,防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。(二十一)切实加强监管。政府有关部门要加强对国有企业混合所有制改革的监管,完善国有产权交易规则和监管制度。国有资产监管机构对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为,要依法严肃处理。审计部门要依法履行审计监督职能,加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开,自觉接受社会监督。

七、营造国有企业混合所有制改革的良好环境

(二十二)加强产权保护。健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度,依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。在立法、司法和行政执法过程中,坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护。(二十三)健全多层次资本市场。加快建立规则统一、交易规范的场外市场,促进非上市股份公司股权交易,完善股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、产业投资基金等产品交易机制。建立规范的区域性股权市场,为企业提供融资服务,促进资产证券化和资本流动,健全股权登记、托管、做市商等第三方服务体系。以具备条件的区域性股权、产权市场为载体,探索建立统一结算制度,完善股权公开转让和报价机制。制定场外市场交易规则和规范监管制度,明确监管主体,实行属地化、专业化监管。(二十四)完善支持国有企业混合所有制改革的政策。进一步简政放权,最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为,只要不属于法律法规禁止进入的领域,且不危害国家安全、社会公共利益和第三方合法权益,不得限制进入。完善工商登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策。依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题,确保企业职工队伍稳定。加快剥离国有企业办社会职能,妥善解决历史遗留问题。完善统计制度,加强监测分析。(二十五)加快建立健全法律法规制度。健全混合所有制经济相关法律法规和规章,加大法律法规立、改、废、释工作力度,确保改革于法有据。根据改革需要抓紧对合同法、物权法、公司法、企业国有资产法、企业破产法中有关法律制度进行研究,依照法定程序及时提请修改。推动加快制定有关产权保护、市场准入和退出、交易规则、公平竞争等方面法律法规。

八、组织实施

(二十六)建立工作协调机制。国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高。各地区、各有关部门和单位要高度重视,精心组织,严守规范,明确责任。各级政府及相关职能部门要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导,做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作。各级国有资产监管机构要及时跟踪改革进展,加强改革协调,评估改革成效,推广改革经验,重大问题及时向同级人民政府报告。各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势,参与做好沟通政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作。(二十七)加强混合所有制企业党建工作。坚持党的建设与企业改革同步谋划、同步开展,根据企业组织形式变化,同步设置或调整党的组织,理顺党组织隶属关系,同步选配好党组织负责人,健全党的工作机构,配强党务工作者队伍,保障党组织工作经费,有效开展党的工作,发挥好党组织政治核心作用和党员先锋模范作用。(二十八)开展不同领域混合所有制改革试点示范。结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革,开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目,开展多种形式的政府和社会资本合作试点,加快形成可复制、可推广的模式和经验。(二十九)营造良好的舆论氛围。以坚持"两个毫不动摇"(毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展)为导向,加强国有企业混合所有制改革舆论宣传,做好政策解读,阐释目标方向和重要意义,宣传成功经验,正确引导舆论,回应社会关切,使广大人民群众了解和支持改革。各级政府要加强对国有企业混合所有制改革的领导,根据本意见,结合实际推动改革。金融、文化等国有企业的改革,中央另有规定的依其规定执行。

国务院 2015年9月23日

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