2015-10-19 03:05:00

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省管县的目的主要包括:一是实行省直辖县的体制,以使县一级政府具有更大的自主权,从而为实现县一级政府的经济发展和社会自主管理职能奠定基础;二是实行省直管县的财政,以达到扩权强县的目的。对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法,通过行政控制的手段,确保县级财政优先用于县乡工资发放,并用行政控制手段,约束县乡债务失控的问题。

基本信息

  • 中文名

    省管县

  • 外文名

    The province tube county

  • 拼音

    sheng  guan  xian

  • 释义

    指实行省直辖县的体制

折叠 编辑本段 摘要

折叠 东北试点

《宪法》第三章第五节"地方各级人民代表大会和地方各级人民政府"规定:"省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府","省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举"。

市管县体制的形成、发展延续有着非常复杂的原因,但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化,因层级过多而导致的问题日益显现。首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后,地区一级政权由过去的虚设变为实置,从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作,无论是政策性的,还是业务性的,可以直接与省沟通的,要通过市里的审查和推荐,形成"效率漏斗",大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留,处在经济建设第一线的县域权力渐小,责任重大,责权利不对等。

市县争利严重,影响县域经济发展是第二个问题。市管县后,县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表,承担着不同的责任,享受着各自的经济利益。从各地情况来看,在工作上市把县当作自己的附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。"市压县、市刮县、市吃县"的问题的确存在,有些市、县争利中,市不惜运用行政手段强行解决,县只能服从。

由于市区经济控制力小,不足以带动县域经济的发展。有一些地级市经济实力偏小,在这种情况下,市比较多地只顾自己的发展,把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上,甚至从下面"抽血",从而无力扶持县域经济发展,更无力顾及到大部分农村的发展,使得区域经济发展失衡,"三农"问题难以解决

折叠 省直管县

中国完全的省直管县举例:

⒈海南省各县

⒉新疆生产建设兵团所属各县市

⒊广东省特殊的地级市如顺德区 广东惟一的省管县

⒋湖北省直辖各县及神农架林区

⒌河南省济源市、巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县鹿邑县、新蔡县10个县(市)

⒍辽宁省昌图县、绥中县

⒎安徽省宁国市、桐城市、无为县、霍山县、歙县、来安县、怀远县、涡阳县、界首市、砀山县、广德县和宿松县

8.江苏省沭阳县、泰兴市、昆山市

9.吉林省公主岭市、梅河口市

折叠 编辑本段 相关情况

折叠 可行性

市场经济打破了传统体制下的政府管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量,尤其是中央和省级政府,这就为省直管县提供了可能。技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件。随着电话、电视的普及,特别是计算机、远程通讯等现代技术手段的运用及提高,政府间传递信息的流程明显缩短,信息的时效性和准确性大大增强。铁路、高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达,使得省与县之间的空间距离变得越来越短。

公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看,政府逐渐扁平化管理也是大势所趋,最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率,美国管理专家还提出了"用企业精神改造政府"的重要观点。

省直管县更是壮大县域经济要有新举措的需要。十六大首次提出发展壮大县域经济的思想后,国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策,市一级只能发挥中间传递作用,市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且,市同县在发展问题上具有很多同构性。省直管县,市可以集中精力治理城区,县可以专心致志发展县域经济、治理乡村。

折叠 试点情况

中国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以"强县扩权"为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。海南省出于土地面积和人口较少的因素,已经实行了"县市分治",市只管理城市本身,县则由省直接管理。

资料显示,全国实行财政"省直管县"的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的"省直管县"。

折叠 指导文件

2005年6月,温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出:"要改革县乡财政的管理方式,具备条件的地方,可以推进'省管县'的改革试点。" 党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级,条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。

《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要"理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。"

《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到"有条件的地方可加快推进'省直管县'财政管理体制改革"。

2009年2月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布,文件提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。

折叠 所需条件

一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展,否则,只是管理形式上的"换汤不换药",且将付出"管理失效"成本。省管县省管县二是县级经济的自身发展能力。省管县后,县作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权,但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县(市)在扩权之后.经济仍然不能得以发展,省管县的改革成效难以显现,那就失去了省直管县的意义。

三是市级财政实力。如果市级财力较弱,县级财力较强,省直管县,对县的发展成效就会较好;如果市级财力较强,有能力帮扶县级,则市管县对县的发展效果更好。

四是市和所管理的县是两个独立平行发展的经济实体,彼此除行政上的隶属关系外,经济等其它方面的关系不大。

五是有相应配套的行政区划改革。

六是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。

折叠 编辑本段 改革步骤

第一个步骤是各省的强县扩权的改革试点,即省主要对试点县的财政进行直管,直管主要干部,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。省管县省管县第二个步骤应当是市和县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管,重新定位市和县的功能,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。

第三个步骤是市的改革,扩大市辖区范围,临近镇乡或县可改为市辖区,合理调整精简机构和人员,这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是,撤销传统意义上管县的地级市,市县分置,省直管县。

折叠 编辑本段 改革类型

一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区,如北京、上海、天津、重庆等直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波等副省级城市,可重点加大推进"撤县建区"的力度。特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围,改近郊部分乡镇或县为市辖区,为市的发展留下空间。

在发达地区也不排除反其道而行之的办法来加强和扩充县级单位,并不完全撤县建区,而是强县并区,甚至并县,县内可试点县辖市。

二是在西部面积比较大的欠发达地区,如青海、新疆、西藏、内蒙等省区,在区划没有调整的情况下,仍维持的行政管理格局,但可向县级单位下放一些权力,弱化"地区",强化其作为省派出机构的角色,为省府组成部分。

三是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域,积极探索省管县的改革,条件成熟时实行省直管县。

折叠 编辑本段 试点模式

折叠 广东模式

从2012年7月1日起,将我省的龙川县、五华县、博罗县、阳春市、徐闻县、高州市、英德市、饶平县、普宁市、罗定市纳入省直管县财政改革第二批试点范围。由此,省直管县财政改革试点从原有的南雄市、紫金县、兴宁市、封开县、顺德区5个,增加到15个。

为何进行改革?

区域发展不平衡和县域财力薄弱已成为制约我省可持续发展的短板。通过开展改革,能使县级政府更好地结合本地情况谋划县域经济发展

2010年,应财政部要求,广东选择了南雄市、紫金县、兴宁市和封开县等4个县(市)开展省直管县财政试点工作。同年,为配合顺德区行政综合改革对顺德区也实行省直管财政体制。

省财政厅厅长曾志权介绍,区域发展不平衡和县域财力薄弱已经成为制约我省可持续发展的短板。统计数据显示,2010年省、市、县三级收入占全省财政收入比重分别为19.12%、44.33%、36.55%,财力分布呈现两头小、中间大的"橄榄形"。2010年全省67个县(市)一般预算收入仅占全省一般预算收入总额的8.5%。人均可支配财力仅为4.52万元。因此因地制宜地推进省直管县财政改革,强化县(市)独立的财政主体地位显得尤为重要。

而省直管县财政改革实际上是一种财政管理体制扁平化的探索,能够减少政策传递和资金拨付环节,确保政策信息传递的准确和快捷,保证资金下达的安全和便利,有效提高财政运行效率、节省财政管理成本;"同时,使县级政府成为真正的一级财权主体,能更好地结合本地实际情况谋划县域经济发展,充分调动县级的积极性、主动性、创造性。"曾志权说道。

为何扩大试点?

过去一年多来,5个试点县(市)各项工作运转顺畅。由此,广东决定进一步扩大改革试点,并按照主体功能区的规划要求,充分考虑生态发展因素

从此前5个试点一年多时间的实施情况来看,试点县(市)各项工作运转顺畅。

紫金县财政局局长龚子岳对此深有感触。他说:"改革后,省按季核拨固定补助收入和一次性专项资金,国库资金较充足,我们可根据先急后缓的原则安排涉及面广、影响稳定的资金支出,运行效率明显提高。"封开县也反映,省直管财政后,实现了省、县两级财政"直通车",可以直接向省财政厅反映发展情况,争取专项资金;同时为封开县财政资金运作提供了一个较为宽松的空间,财政保障能力进一步增强。

而由于初步构建了财权和事权相适应的财力分配机制,也调动了镇(街)强化财力保障的积极性。数据显示,通过省直管县财政试点改革之后,各地财政收入增幅明显。2011年南雄市一般预算收入增长26%,一般预算支出增长40%。兴宁市2011年财政收入增幅也达到了63.6%。

由此,广东决定进一步扩大改革试点,并按照主体功能区的规划要求,充分考虑生态发展因素,并优先选择有利于体现省直管县财政改革试点示范效应的财力较薄弱、人口负担较重的县(市)扩大试点范围。据悉,第二批试点龙川县、五华县、博罗县、阳春市、徐闻县、高州市、英德市、饶平县、普宁市、罗定市将从今年7月1日正式启动。

试点内容是什么?

新一批试点内容与第一批保持一致。主要包括财政收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算五方面

笔者从省财政厅获悉,新一批试点县(市)的试点内容与第一批保持一致。试点县(市)主要是从政府间财政收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算共五个方面由省财政与县财政直接联系。

具体来说,省直管县财政改革措施包括:市县间财政收入一般按属地原则划分,市、县辖区内的地方税收及非税收入除中央和省级收入外,都归市、县财政所有;省财政转移支付直接核定并补助到市与县,专项拨款补助由市、县直接向省级财政等有关部门申请,由省级财政部门直接下达市与县;市、县各自编制本级财政收支预算和年终决算;建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系,由省财政直接确定市、县的资金调度额度;年终各类财政结算事项由省级财政与市、县财政直接办理。

折叠 浙江模式

⒈财政省管县体制:

1953 年,根据中央取消大区一级财政,增设市(县)一级财政的决定,浙江省普遍建立了市、县级财政。市一级财政与县级财政一样,在财政体制上与省级财政发生关系。从这一年开始至今,浙江省一直实行省管县财政体制。

省管县省管县⒉四次经济强县扩权改革:

⑴ 1992年,省政府办公厅出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限的政策。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等4项(浙政发[1992]169号)。

⑵ 1997年,省政府研究决定,同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限,主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项(浙政发[1997]53号)。同年,省政府又授予萧山、余杭两市市地一级出国(境)审批管理权限(浙政办发[1997]179号)。

⑶ 2002年,省委、省政府实行新一轮的强县扩权政策,按照"能放都放"的总体原则,将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县(市)和萧山、余杭、鄞州3个区,主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类(浙委办[2002]40号)。次年,省政府在下发的《关于进一步深化省级行政审批制度改革实施意见》中提出:"浙委办[2002]40号文件明确已经下放到17个扩权县(市、区)的审批权限,要进一步下放到所有县(市、区)"(浙政发[2003]35号)。

⑷ 2006年,省委、省政府确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。改革试点以扩大县级政府经济社会管理权限为重点,除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限,并相应调整和完善有关管理体制和机构设置(浙委办〔2006〕114号)。

⒊浙江省直管县体制核心的三个方面:

⑴ 财政意义上的省直管县体制。

⑵ 县(市)委书记、县(市)长由省里直管的干部管理制度。

⑶ 四轮"强县扩权"所赋予县的社会经济管理权限。

折叠 湖北模式

2003年6月,湖北省委下发了《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》,将原属于地级市的239项权限,下放至大冶、汉川等20个县(市)。

2004年4月,湖北省委、省政府决定在全省实行省管县(市)的财政管理体制。根据民族自治的有关法律,除恩施自治州所属的8个县(市) 继续由恩施自治州管理外,其他52个县(市)全部实行了省直接管理的财政体制。

2007年初,在湖北省召开的全省县域经济工作会议上,湖北省省长罗清泉宣布:除恩施自治州和市辖区外,赋予全省所有县(市)政府享受地市级经济社会管理权限。

湖北省省管县改革的亮点在于其转移支付制度创新。根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同,将省对县(市)的一般性转移支付分为均衡性(一般)转移支付、激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付三种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成各县(市)财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上,将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付,促进各县(市)努力做大财政"蛋糕"和做小财政供养系数。

折叠 安徽模式

2007年,《安徽省人民政府关于在宁国等12个县(市)开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》决定,在宁国等12个县(市)开展扩大经济社会管理权限试点工作,试点县享有省辖市部分经济社会管理权限。主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面(皖政〔2006〕126号)。

安徽省改革的特点在于试点县实行考核淘汰制。12个试点县(市)并不是固定的,放权的同时,省政府还将对试点(市)县实行动态管理,由省加快县域经济发展领导小组每两年考核一次。

折叠 天津模式

2013年9月26日上午召开的"深化滨海新区管理体制改革动员大会"会议上,天津市委组织部部长尹德明宣布,天津市撤销了塘沽、汉沽、大港三个城区的工委和管委会,由滨海新区区委、区政府统一领导各个街镇的工作。为此,滨海新区将分别设置街镇工作委员会、街镇委员会,两委员会今后合署办公,协调指导街镇工作。

业内专家表示,在行政级别上,滨海新区是副省级市,撤销的三个区都是正厅级,因此天津此次改革可以视作是对行政管理体制上"省直管县"模式的探索。事实上,"省直管县"这一概念在我国已存在多年,不过更多是财政意义而非行政构架,旨在提高财政资金使用效率,确保专款专用,防止层层揩油,便于县里组织经济活动。比如说,目前东北三省特别是吉林省,几乎全部实行了财政"省直管县",而在行政机构上,依然保留市一级。

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