2020-08-26 13:42:05

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社会救助,是指国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民,给予财物接济和生活扶助,以保障其最低生活需要的制度。社会救助作为社会保障体系的一个组成部分,具有不同于社会保险的保障目标。社会保险的目标是防劳动风险,而社会救助的目标则是缓解生活困难。

国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助精神救助,以维持其基本生活需求,保障其最低生活水平的各种措施。它对于调整资源配置,实现社会公平,维护社会稳定有非常重要的作用。

2020年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

基本信息

  • 中文名称

    社会救助

  • 外文名称

    Social Assistance

  • 定义

    国家和其他社会给予公民帮助

  • 作用

    调整资源配置,实现社会公平

折叠 编辑本段 内容简介

折叠 社会救济

社会救助一词,有些也称为社会救济。通常来说,救济是一种消极的救贫济穷措施,基于一种同情和慈善的心理,对贫困者行善施舍,多表现为暂时性的救济措施;而救助则更多反映了一种积极的救困助贫措施,作为政府的责任而采取的长期性的救助。因此,政府的责任而采取的长期性的救助,是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予特质救助,以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。社会救助主要是对社会成员提供最低生活保障,其目标是扶危济贫,救助社会脆弱群体,对象是社会的低收入人群和困难人群。社会救助体现了浓厚的人道主义思想,是社会保障的最后一道防护线和安全网。

所谓社会救助( Social Assistance)是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助,以维持其基本生活需求,保障其最低生活水平的各种措施。社会救助是最古老最基本的社会保障方式,在矫正"市场失灵",调整资源配置,实现社会公平,维护社会稳定,构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的和不可替代的作用。以科学发展观为指导,全面建设小康社会,必须构筑有中国特色的社会救助体系,切实维护困难群体的基本权利(生存权)。这是当前学界和实务部门面临的首要任务。建立社会救助体系关键在于法律制度建设,即在我国建立完整的社会救助法律体系。而社会救助法属于第三法域,相对独立于公法、私法两大法律板块。

折叠 公共援助

也称为公共援助。在实际操作中,通常的作法是:根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线,每一个公民,当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时,都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。社会救助可以根据不同出发点,不同依据和标准,从多角度做出不同的划分。依据救助的实际内容来划分,可分为生活救助、住房救助、医疗救助、教育救助、法律援助等;依据救助手段来划分,可分为资金救助、实物救助和服务救助等等。以贫困持续时间的长短变化为划分,贫困可分为长期性贫困、暂时性贫困和周期性贫困,因此社会救助就可以分为针对长期性贫困的定期救助(如孤寡病残救助)、针对暂时性贫困的临时救济(如多数情况下的失业救助、自然灾害救助等)和针对周期性贫困的扶贫(如贫困户救助)之分。

折叠 编辑本段 救助原则

政府干预社会救助的权力正当合法,防止政府权力异化。由于政府在社会救助中权责的特殊性,必须通过立法界定公权,使政府社会救助的管理内容合法,权责明晰。另一方面,防止公权"合法"异化。立法是国家权力的程序性分配,保障各项权力对人民的忠诚是立法的根本目的。社会救助立法必然担负保障权利(生存权)、制约权力两大任务。社会救助公权不可能只集中在一个或者极少数几个部门,所以必须通过法治对政府公权进行合理分配,既要防止权力过分集中形成"垄断经营"权力;又要防止权力分散,多头管理,以致职能交叉,相互推委扯皮,造成公共权力的"重复建设"和浪费。要加强社会救助中政府公权的监督,加强社会救助立法权的制约,规制政府"造法功能"的不良膨胀,避免"法"之泛化。

社会救助法制的基本价值目标确定之后,能否通过法律程序实现这些价值目标是社会救助法治的关键。依法救助不仅依据法律规范,还应当包括法律原则、法律目的和法律精神。要合理行政,高效便民,以维护和实现受助对象的基本权利为目标,结合实际情况,开展灵活多样的救助管理活动,着重防止政府权责范畴的不作为,不履行给付义务或履行瑕疵。国家在社会救助中发挥的作用越积极、越重要,对于程序的要求也就越强烈。因此,必须着力规范保护公民基本权利实现的行政程序。社会救助主管部门遵循《全面推进依法行政实施纲要》的要求,"严格按照法定程序行使权力、履行职责","依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权" ,既满足困难群体的基本生活需求,又维护社会公平。

社会救助法律"不仅应宣示权利,而且还应同时配置救济的各种程序" .获得权利救济既是尊重和实现受助对象的生存权,也是受助对象的一项基本权利。由于社会救助法治的薄弱和实践操作的不规范,侵害救助对象权利的现象时有发生,"应保"者不能"尽保",救助机构擅自降低救助标准,甚至挪用救助款物等等,受助对象的生存权利得不到保障,严重影响了他们的基本生活。因此,必须完善权利救济制度,建立规范和操作简便的司法救济程序和行政救济程序,并规范相应的法律援助制度,使其真正发挥抵抗权与监督的作用,排除侵害并加以补救,确实尊重受助对象的基本权利并保障其权利的实现。

我国处于并将长期处于社会主义初级阶段,真正完成传统社会的转型与产业社会的进一步转型的双重现代化课题,社会救助的任务是相当繁重的。有效解决困难群体的生活问题,满足其基本的物质和精神需求,是全面建设小康社会的一项十分紧迫而重大的政治任务和现实课题,需要调配社会资源广泛参与,形成以政府为核心,社会组织和民众为重要参与力量的救助体系,从过程和结果上保证公民生存权的实现。从管理的技术层面看,社会救助是一项长期复杂的系统工程,必须实行动态管理,如最低生活保障的"应保尽保",农村五保供养、农村扶贫的返贫现象等。政府公权是社会救助的主导力量,但政府不是万能的,不可能在社会救助中完全"包干到底"、"包打天下",如低保对象应得收入核实,低保资金监管、灾害监测、灾情评估等。社会组织和民众是我国未来社会救助事业的基本力量,其在社会救助中扮演的角色和所发挥的职能,毫不逊色于政府公权救助。要加快立法进程,规范社会救助的中间力量。第一,积极动员社会力量广泛参与社会救助。加快社会救助法治进程,规范社会组织和公民在社会救助中的义务,组织志愿者队伍,推进社会救助社会化。以"扶贫济困送温暖"为主题,进一步加强经常性社会捐助工作,健全社会捐助服务网络,广泛利用各种社会资源,调动各社会阶层的积极性,各尽其力,解决困难群体的基本生活问题。第二,以满足困难群体的基本需求为目标,实现救助方式多元化。社会救助基于一定的事由(法律事实)而发生,受助对象的需求受经济发展水平、地域、时间及自身条件等的影响是不一样的,但其根本目的都是保障基本生活需求。社会力量参与救助,可从物质需求和精神需求出发,采金钱给付、物质帮困、沟通交流、心理疏导、精神抚慰等方式,从社会法领域实现对特定群体基本权利的有效保护。第三,规范救助程序,建立我国严密而强大的社会救助网络。中间力量的社会救助是我国救助多元化和社会化的必然趋势,通过立法设定一套程序,让各种社会力量进入此预设程序,可整合各种社会资源,形成合力,提高社会救助的规范性、透明度和公信力,以建立和维系长期有效、严密细致、相对稳定的可持续发展的社会救助体系。

规范社会救助法的规划和体例,尤其防止制定错位的下位法来实施上位法的现象。"违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出,下位法与上位法相抵触,同一位阶的法律规范相冲突有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治方针政策的调研和起草工作的权威" 是当前行政管理存在着一些深层次的矛盾和问题。当前权力机关和行政机关要制定严密的社会救助立法规划,依法立法,厘清社会救助立法的位阶和体例,确定适度的立法进程。同时,社会救助立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本。我们认为,社会救助法治,一是不能搞统一的社会救助法。所谓统一的社会救助法有两种理解,一种是条文简练,仅为原则性规定的"宪法式"的法律规范,另一种是内容翔实,条文多而全的社会救助法典。本文所指为后者。至于前者,我们认为,简单的叠加或抽象忽略了社会救助业务的复杂性和多样化,无助于公民基本权利的实现,立法、执法和司法,甚至学理研究,均不可趋之。社会救助的内容宽泛,具体操作有非常大的区别,加之当前社会救助的法制化程度底,很难用一部法律把各项业务规范起来。以法治的旗号勉强地把社会救助的各项业务用法律语言拼凑在一起,无异于拔苗助长。制定统一的社会救助法典,条件不成熟,也没有必要。二是大力推动城乡居民最低生活保障、农村五保供养、农村特困户救助、灾害救助、医疗教育住房救助、法律援助等各领域的高标准立法。应当制定我国社会救助立法的中长期规划,以保障特定群体基本权利为核心和基石,兼顾各单行法间的协调,完善社会救助的各项法律制度。在立法进度上,社会救助的各项单行法是十分急迫的,应当齐头并进,没有主次和轻重之分。这在实务操作和学理上都是可行的。在法律位阶上,以法律为主干,完备适用要件,形成宪法--法律--法规的救助法律体系。避免以下位法,尤其是欠完备的政府规章实施上位法--规章作为行政政策(授权的例外)的表现,必须符合宪法、法律和法规的规定。有关社会救助的规章要避免和克服"扩大或者缩小上位法规定的管理事项范围、增加或者减少上位法规定的种类、提高或者降低上位法规定的幅度;违反上位法规定,或者自行设定增加管理相对人义务的内容,或者自行设定降低或者减少管理相对人合法利益的内容" 的问题;避免法律的细则化,产生复杂的"副法",跳不出"基本法还不如单行法,单行法还不如国务院的法规,国务院的法规还不如一个乡政府的决定,乡政府的一个文件似乎可以超越宪法" 的怪圈。

此外,在社会救助法与公私法的关系问题上,社会救助法属于社会保障法的范畴,是典型的社会法,有其独立的结构体系和价值体系,但并不排斥公法和私法。相反,社会救助的基本权利规范、权利救济、社会救助的行政管理程序和监督等内容离不开公法和私法,二者相互衔接,互为补充,构筑完整的有中国特色的法律体系。

折叠 编辑本段 救助原因

折叠 公民权利

社会救助是居民生存权的基本保障,体现了国家职责。生存权和发展权是现代社会公民的基本权利,获取社会救助是公民的一项基本权利。对于国家和社会来说,社会救助是其不容推卸的责任,每个人在社会上都应得到最基本的生活保障。在当今世界上,社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为,是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度,其责任或义务通常以立法方式加以确认。对于每一位公民来说,社会救助是他们应当享有的受法律保护的基本权利。

折叠 内在要求

社会救助是发展市场经济的内在要求。社会救助制度的目标是克服现实的贫困,它在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障标准因而陷入生活困境时发生作用。因此,一般会有一套称为"家庭经济情况调查"的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况,主要包括:个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。能否得到社会救助的关键在于申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于政府事先确定了的最低生活保障标准,有的国家或地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济来源。这种"选择性"原则是社会救助最为突出的特点,它能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人身上。

社会救助制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物,目的是在公平与效率之间寻求适度的平衡。它不问致贫原因,只看受助者是否真正贫困,是社会保障制度中的最后一道安全网。它的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求,以避免产生依赖心理或者不劳而获的思想,只要受助者的收入超过最低生活标准,救助行动就相应中断。

折叠 编辑本段 建立意义

1.有利于保护社会成员的基本生活。

2.有利于促进社会经济的发展和繁荣。

3.有利于稳定社会秩序。

4.有效地弥补了社会保险制度的不足。

折叠 编辑本段 立法模式

一是制定单一的社会救助法;

另一种是制定统一的社会保障法.

折叠 编辑本段 资金来源

1.国家财政拨款.

2.信贷扶贫.

3.社会捐赠和国际援助.

4.社会救助基金增值.

折叠 编辑本段 根本目的

社会救助最根本的目的是扶贫济困,保障困难群体的最低生活需求。建立城乡一体的社会救助体系,实现社会救助法治化是维护并实现困难群众基本权利(生存权)的核心内容之一。当前我国社会救助法治缺失,而以公法和私法为主要架构的二元法律结构体系对于社会救助的规范相对贫弱。社会救助法治进程必须形成合理健全的社会救助立法机制,寻求公法私法外的社会救助法的生存空间和价值张扬,建立相对独立的子系统。要规范公权对社会救助的干预,适当配置权力,切实依法行政,防止权力异化;通过立法培植中间力量,尽快推进并实现社会救助的多元化和社会化。要规范社会救助法的立法规划和体例,尤其防止制定错位的下位法来实施上位法的现象。

折叠 编辑本段 需求分析

折叠 问题提出

社会救助是我国社会保障的核心内容之一。它包括城乡居民最低生活保障、灾害救助、医疗救助、农村特困户救助、五保供养、失业救助、教育救助、法律援助等内容。社会救助对象主要是城乡困难群体,包括城乡低保对象、农村五保户、特困户、因遭受自然灾害需要给予救济的灾民等。当前我国社会救助事务日渐紧迫和突出,社会救助制度亟待进一步的规范和完善。事实上,世界任何一个发达国家都与其发达的社会救助制度密切联系,任何一个社会特别是实行市场经济的国家都有着一定的社会贫困现象,中国当不例外;全面建设小康社会,必须城乡一体,全面建设具有中国特色的社会救助体系。

如果说社会救助是国家有关部门的职能和权力的话,那么,对受助对象而言,社会救助即是保障和实现他们的生存权。所谓生存权,是指公民所享有的维持自己及家属的自由、健康和福利所需要的最基本的条件的权利。生存权是必须首先实现的人权,是法律化的人权,是公民个人得以在社会上生存、享有作为人的尊严以及得到进一步发展的基本前提。生存权是社会主义国家的独特贡献,中国政府历来强调生存权是首要的人权。然而,生存权属于社会权利范畴,而社会权利的贫困是经济贫困的深层原因;治理与消除经济贫困的治本之道,是强化社会权利的平等和保障社会权利的公正。更进一步地,在公民权利实现的差序格局中,"富者在权利的实现方面具有优势,而穷者则处于劣势" .但同时,在建设法治国家的进程中,不应该把解决温饱问题、生存的质量问题等同于生存权,不能降低对人权的高标准追求。因此,如何把公民的生存权,尤其是困难群体的生存权法律化,并使其从应然转化为实然是我国社会救助制度建设的核心议题。

折叠 制度缺失

传统二元法律结构对于社会救助法治的制度缺失 我国社会主义市场经济法律体系包括九个方面,即宪法、行政法、经济法、行政诉讼法、民商法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法和社会保障法。我们认为,社会主义市场经济法律体系是以公法和私法为主体框架和主要内容的二元结构模式,介于公法和私法之间的社会保障法(或者社会救助法)对社会救助的规范"盛名难副",内容和体系还有待进一步扩充和完善。我国宪法第四十五条规定"中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业"。十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》规定,"国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度":"国家尊重和保障人权"。一般认为,上述规定为社会救助的宪法基础和立法依据。然而,在第四次《宪法修正案》前即有意见认为,"如何把生存权宪法化并根据此建立社会保障制度已成修宪之首要任务" .现行宪法"关于公民的基本权利,应增设生存权" :"生存权本位已是世界人权立法之大势。中国有辉煌的生存权实践……但它在宪法上至今还未能添列一席……这是中国人权体系在解决人权现实和人权名目不相称问题上亟需加以弥平的" ;宪法"关于公民基本权利的原则性宣言倒未见得与西方的章句相去多远。问题在于,这些权利义务根据什么标准和由谁来确定、对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进行追究的程序规定却一直残缺不全" .我们认为,在作为人权之首的"生存权"尚无完整的权能体系之前,"尊重和保障人权"一词更是焉莫能祥,具有高度的概括性和随意性。而建立健全"同经济发展水平相适应的社会保障制度"更将成为一场打破既有利益割据和权力垄断,重新配置权力资源和社会资源的革命,其难度之大,过程之艰巨非短期内能见成效,这从现行相关制度的城乡分制(治)、地区分制(治)可窥见一斑。显然,宪法概括式的规定无以完全满足公民张扬生存权的诉求。事实上,现行宪法关于公民基本权利的规定没有凸显一种内在的以一贯之的严密体系,甚至没有建构一个深刻的经得起检验的逻辑起点。

社会救助是国家(政府)的职能,救助对象和救助机关的法律地位不平等,救助的标准和程序等也不可能由双方平等协商而达成合意,社会救助当事人不可以生存权为由抗御国家权力。强调当事人地位平等和私权自治的民法是很难统领社会救助的。在权利救济方面,刑法作为"后盾立法",主要调整社会救助中产生的刑事法律关系,如基于社会救助关系主体、社会救助资金、社会救助程序等而产生的刑法规范问题。这类规范在刑法中并不多。而社会救助适用诉讼法,必须以相对完善的实体规定为基础,即社会救助违反什么样的法律规范、何种权利受到侵害,通过那些途径救济等应当有明确规定。社会救助法不可能在公法抑或私法领域产生其基本框架,或者在内容上被兼容,即便公法私法化,私法公法化也是如此。

从具体的救助业务看,社会救助"在实际操作过程中,由于缺乏法制的支持,一些重大问题难以明确,有些工作难以正常开展"。总体来讲,我国现行的社会救助只是一个制度雏形,没有完整的体系结构和法律框架。另一方面,现行的社会救助的法律法规以政府部门的权能为基础,并以政府部门为主要执法主体,由于部门间职能交叉,权力重复设置,这些法律法规效力单一,内容冲突,沦落为部门保护主义、行业(垄断)利益的最高强制手段,背离了"纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性,以维护社会秩序和社会稳定"的政府规制的目的。社会救助的法律法规凸显依法治国方略在社会救助中的疲软和非善治,严重滞后于社会救助事业发展的法律需求,立法是构筑社会救助体系最为关键的要素之一,因此,加快社会救助的立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。

法律以社会存在为基础。"计划经济体制向市场经济体制转轨过程中因党政部门对某些群体的利益(包括社会底层群众的利益)的行政保护手段的弱化而导致的利益保护的体制性缺位,不仅刺激了公民的权利诉求,而且对权利保护的立法、司法和社会机制提出了更高的诉求" .在公法和私法之外,学界提出社会保障法的概念,即调整以国家、社会组织和全体社会成员为主体,为了保证社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平,以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶助关系的法律规范的总和。社会保障法是部门法,是社会法的主干,关于社会救助的规定是其精要点之一。按照十届人大常委会公布的《十届全国人大立法规划》,其中涉及社会救助的有《社会救济法》、《农民权益保护法》等。因此,加快社会保障法治进程,必然要求前述关于城乡居民最低生活保障、五保供养、农村特困户救助、灾害救助等的法律制度建设。

折叠 编辑本段 特点建议

折叠 综述

"在现代民主及社会法治国家之中,不再强调行政与人民之间的不平等关系" .社会救助及其法治即是最好的例证。社会救助是政府履行其社会正义权能、制度正义权能,关注民生,以社会公共利益为本位,实现国家公权对公共利益和困难群体的保护。此中权力不再以阶级统治、暴力、专政或绝对控制的方式出现,与权力对象打破了传统的支配与被支配的地位,其法律规范游离传统的公法和私法,属于第三法域,是我国社会主义法律体系不可或缺的组成部门,其主要特点如下:

社会救助法以实现社会公平为基础

社会救助法以维护公共利益为目的,实现社会公平为价值基础。社会救助基于国家财政向社会特殊群体提供基本生活需要,既不是强调国家公权对公民权利的干预,也不是规范公民、意思自治。社会救助法律制度规范国家调节对国民收入的分配和再分配,承担对社会困难群体的扶助责任和义务,保证困难群体的基本生活,在公平与效率之间寻求适度平衡,一定程度实现社会公平。

社会救助法是实体法和程序法的统一

现代社会,获得救助是公民的一项基本权利,政府在其中负有严格的责任。有关社会救助的权力的实施和权利的实现及其救济不仅是行政行为和司法行为,而且是严格的程序和过程。因此,社会救助法不仅是规范社会救助法律关系主体享有的权利和承担的义务,还必须规定主体资格,救助程序,权利义务实现方式等。

折叠 法律性

社会救助是最基本的社会保障,是"安全网"、"平衡器"。漏网或者失衡,则意味着公民权利不能实现,政府严格责任的规避,是对社会公平和公正的挑战。社会救助法则是社会救助发挥其"安全网"、"平衡器"功能的法律依据和制度保障。因此,法律规定的社会救助的权利和义务,有关社会救助的实体规范和程序规范,任何组织或个人均不能任意变更,更不能在法律规范之外创设新的权利义务。同时,社会救助违法将承担相应的法律责任。

社会救助法制建设,其意义和价值不仅仅是为满足救助贫弱者的制度需求,它突破传统公法和私法划分的藩篱,建立与之紧密联系又区别鲜明的独立的第三法律部门,在法学理论、法律思想、制度规范、法律实施等方面开创新的领域,在此基础上完善社会保障法,最终形成与公法私法三足鼎立的格局。此意义非一般的法律制度所能比拟,在权利而言,救助法治是公民生存权的保障,而此又是构成国家、社会的根本。社会救助法治程度越高,公民权利的实现和救济就越有保障;在权力而言,社会救助法律体系越完善,权力运行必将越规范,政府就更加能够依法行政,社会救助工作就更加高效、务实和透明,全社会的公平正义就更能得以实现和维持。

折叠 编辑本段 救助体系

折叠 立法机制

形成合理健全的社会救助立法机制,寻求公法私法外的社会救助法的存在空间和价值张扬,从法律思想和法律规范上建立具有相对独立价值的社会救助法子系统。 "一项法律的制定过程,往往是对某一制度理性思考的结果,一部良好的法律应当能够蕴涵社会所公认的准则与价值"。社会救助是在一定经济基础之上的救助,需要有效的政策和法律调控。社会救助政策随经济发展和社会变化而相应调整,同样,社会救助法也在一定程度上体现政策的调整和变化。社会救助法制建设受经济活动、政策等的影响是直接而巨大的。在此,涉及到法律与政策、法律与经济的关系等法学范畴基本理论问题,而且还涉及对法律的形成机制,特别是相关影响因素的作用机理等问题。因此,社会救助法治,除考虑立法自身的机制外,还要考虑经济发展水平,考虑政策变化,把三者有机结合起来,不能为立法而立法,假借法律规范的形式大行权宜的应急的社会救助政策,以之培植社会救助管理的制度主干;更不能以社会救助的特殊性而强化政策的作用,漠视或弱化法律对于建设有中国特色的社会救助体系的思想价值和制度意义。

社会救助法的立法机制,还必须考虑法律规范的构成问题。我们认为,社会救助法的规范构成,包括稳定的"核心规范",主要为社会救助的一些基本的实体和程序方面的制度。这些制度构成社会救助法律的基本框架,相对稳定。又包括易变的"变易性规范",主要用以应急性、强制性的调节。这两个方面涉及到法律的原则性与灵活性、稳定性与变易性等问题。考量我国社会救助工作的实际情况和发展需要,社会救助法律框架设计时,在确立核心规范,保持法律基本稳定的前提下,同时预留出适度调整空间,兼顾稳定性与开放性、变动性,实现法律自动调整。另外,社会救助任务的加重催生了现代意义的社会救助法律制度,而经过归纳和抽象的法律制度也在社会救助发展过程中不断地调适修补,变成一种"经常性"的制度,具有普适性,不仅适用于转型时期,而且今后发达的社会救助体系中,还将经常地、持久地起到广泛的规制作用。因此,要推动社会救助立法上的标准化、指数化和模型化。

折叠 公权干预

提供社会救助是政府的职责之一,这也符合当代各国福利行政、给付行政的发展趋势。"公民权利才是政府权力之源,政府是为人民而存在的" .政府(不论中央政府还是地方政府,或者政府的职能部门)在我国当前的社会救助中掌控着话语权,是社会救助名副其实的决策者、管理者、执行者和监督者,其公权对社会救助的干预是全方位、全过程的。从权力划分来看,政府在社会救助中享有立法权、行政权和监督权;从责任划分来看,政府是社会救助的责任主体,承担制度设计并履行给付义务。公权干预是公民基本权利实现的决定性因素。对政府权力的法律控制是贯穿于社会救助法治全过程的中心主题。"由于缺少对权力的有效制约,使得我国公民的人权也面临权力的巨大威胁,应该说这是我国人权立法亟待完善和加强的地方" .加强对行政权力的制约和监督是依法行政的核心,也是我国依法行政制度中的薄弱环节。建立有中国特色的社会救助体系,必须首先规范政府公权,切实依法行政,以权利、监督、责任等制约政府公权。

折叠 编辑本段 救助情况

统计局公布,2000年年底,国外靠领取社会救济为生的人数为268万,比之前下降了4.5%,而且是自1997年领取社会救济人数达到创纪录的290万人以来连续第三年下降。

在领取社会救济的人中,有劳动能力的人数之前估计为80万,而1998年时为95万人。其他领取社会救济的人主要是退休在家的、未成年的、患有某种疾病或残疾的、从学校刚毕业等弱势群体。

折叠 编辑本段 救助标准

随着CPI的不断走高,物价的上涨压力已经使得困难群体难以承受。为化解物价上涨对困难群体造成的生活压力,3月2日,国家发展改革委等部门下发了《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨及信托网挂钩的联动机制的通知》,要求各地按照"明确责任、改善民生;短期波动、发放补贴;持续上涨、调整标准"的要求,建立联动机制。

截至8月底,31个省区市中,北京、天津、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广东、海南、贵州、陕西、宁夏、青海、河北、山西、辽宁、四川、上海、新疆、广西、云南、内蒙古、河南等27个省区市已经启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。据称,原计划31个省市区在年底之前都要建立物价联动机制,要提前到10月份之前都建立起来。

折叠 编辑本段 法律制度

折叠 救助制度

2020年8月25日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持以人民为中心的发展思想,按照保基本、兜底线、救急难、可持续的总体思路,以统筹救助资源、增强兜底功能、提升服务能力为重点,完善法规制度,健全体制机制,强化政策落实,不断增强困难群众的获得感、幸福感、安全感。

(二)基本原则。坚持党对社会救助工作的全面领导,充分发挥各级党组织作用,为保障困难群众基本生活提供有力政治保证和组织保证。坚持以人民为中心,把维护困难群众基本权益作为社会救助的根本出发点和落脚点,确保困难群众共享改革发展成果。坚持问题导向,聚焦突出问题,回应群众关切,不断增强困难群众的幸福感和满意度。坚持尽力而为、量力而行,与经济社会发展水平相适应,既不降低标准,也不吊高胃口。坚持统筹兼顾,加强政策衔接,形成兜底保障困难群众基本生活的合力。

(三)总体目标。用2年左右时间,健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系,在制度更加成熟更加定型上取得明显成效。社会救助法制健全完备,体制机制高效顺畅,服务管理便民惠民,兜底保障功能有效发挥,城乡困难群众都能得到及时救助。到2035年,实现社会救助事业高质量发展,改革发展成果更多更公平惠及困难群众,民生兜底保障安全网密实牢靠,总体适应基本实现社会主义现代化的宏伟目标。

重点任务

(一)建立健全分层分类的社会救助体系

1.构建综合救助格局。以增强社会救助及时性、有效性为目标,加快构建政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局。以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体,社会力量参与为补充,建立健全分层分类的救助制度体系。完善体制机制,运用现代信息技术推进救助信息聚合、救助资源统筹、救助效率提升,实现精准救助、高效救助、温暖救助、智慧救助。

2.打造多层次救助体系。完善低保、特困和低收入家庭认定办法。对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准且符合财产状况规定的家庭,给予最低生活保障。对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的城乡老年人、残疾人、未成年人,给予特困人员救助供养。同时,根据实际需要给予相应的医疗、住房、教育、就业等专项社会救助。对不符合低保或特困供养条件的低收入家庭和刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的家庭,根据实际需要给予相应的医疗、住房、教育、就业等专项社会救助或实施其他必要救助措施。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病,受传染病疫情等突发公共卫生事件影响或由于其他特殊原因导致基本生活暂时陷入困境的家庭或个人以及临时遇困、生活无着人员,给予急难社会救助。对遭遇自然灾害的,给予受灾人员救助。

3.创新社会救助方式。积极发展服务类社会救助,形成“物质+服务”的救助方式。探索通过政府购买服务对社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务。加强专业社会工作服务,帮助救助对象构建家庭和社会支持网络。完善对重度残疾人、重病患者以及老年人、未成年人等特殊困难群体的救助政策,依据困难类型、困难程度实施类别化、差异化救助。

4.促进城乡统筹发展。推进社会救助制度城乡统筹,加快实现城乡救助服务均等化。顺应农业转移人口市民化进程,及时对符合条件的农业转移人口提供相应救助帮扶。有条件的地区有序推进持有居住证人员在居住地申办社会救助。加大农村社会救助投入,逐步缩小城乡差距。加强与乡村振兴战略衔接。推进城镇困难群众解困脱困。

(二)夯实基本生活救助

5.完善基本生活救助制度。规范完善最低生活保障制度,分档或根据家庭成员人均收入与低保标准的实际差额发放低保金。对不符合低保条件的低收入家庭中的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员,采取必要措施保障其基本生活。将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁。

6.规范基本生活救助标准调整机制。综合考虑居民人均消费支出或人均可支配收入等因素,结合财力状况合理制定低保标准和特困人员供养标准并建立动态调整机制。制定基本生活救助家庭财产标准或条件。各省(自治区、直辖市)制定本行政区域内相对统一的区域救助标准或最低指导标准。进一步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。

7.加强分类动态管理。健全社会救助对象定期核查机制。对特困人员、短期内经济状况变化不大的低保家庭,每年核查一次;对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的低保家庭,每半年核查一次。复核期内救助对象家庭经济状况没有明显变化的,不再调整救助水平。规范救助对象家庭人口、经济状况重大变化报告机制。

(三)健全专项社会救助

8.健全医疗救助制度。健全医疗救助对象动态认定核查机制,将符合条件的救助对象纳入救助范围,做好分类资助参保和直接救助工作。完善疾病应急救助。在突发疫情等紧急情况时,确保医疗机构先救治、后收费。健全重大疫情医疗救治医保支付政策,确保贫困患者不因费用问题影响就医。加强医疗救助与其他医疗保障制度、社会救助制度衔接,发挥制度合力,减轻困难群众就医就诊后顾之忧。

9.健全教育救助制度。对在学前教育、义务教育、高中阶段教育(含中等职业教育)和普通高等教育(含高职、大专)阶段就学的低保、特困等家庭学生以及因身心障碍等原因不方便入学接受义务教育的适龄残疾未成年人,根据不同教育阶段需求和实际情况,采取减免相关费用、发放助学金、安排勤工助学岗位、送教上门等方式,给予相应的教育救助。

10.健全住房救助制度。对符合规定标准的住房困难的低保家庭、分散供养的特困人员等实施住房救助。对农村住房救助对象优先实施危房改造,对城镇住房救助对象优先实施公租房保障。探索建立农村低收入群体住房安全保障长效机制,稳定、持久保障农村低收入家庭住房安全。

11.健全就业救助制度。为社会救助对象优先提供公共就业服务,按规定落实税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、公益性岗位补贴等政策,确保零就业家庭实现动态“清零”。对已就业的低保对象,在核算其家庭收入时扣减必要的就业成本,并在其家庭成员人均收入超过当地低保标准后给予一定时间的渐退期。

12.健全受灾人员救助制度。健全自然灾害应急救助体系,调整优化国家应急响应启动标准和条件,完善重大自然灾害应对程序和措施,逐步建立与经济社会发展水平相适应的自然灾害救助标准调整机制,统筹做好应急救助、过渡期生活救助、旱灾临时生活困难救助、冬春临时生活困难救助和因灾倒损民房恢复重建等工作。

13.发展其他救助帮扶。鼓励各地根据城乡居民遇到的困难类型,适时给予相应救助帮扶。加强法律援助,依法为符合条件的社会救助对象提供法律援助服务。积极开展司法救助,帮助受到侵害但无法获得有效赔偿的生活困难当事人摆脱生活困境,为涉刑事案件家庭提供救助帮扶、心理疏导、关系调适等服务。开展取暖救助,使寒冷地区的困难群众冬天不受冻。做好身故困难群众基本殡葬服务,为其减免相关费用。推进残疾儿童康复救助、重度残疾人护理补贴、孤儿基本生活保障等工作,加强事实无人抚养儿童等困境儿童保障,做好与社会救助政策衔接工作。鼓励有条件的地方将困难残疾人生活补贴延伸至低收入家庭。

(四)完善急难社会救助

14.强化急难社会救助功能。对遭遇突发性、紧迫性、灾难性困难,生活陷入困境,靠自身和家庭无力解决,其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后生活仍有困难的家庭或个人,通过临时救助或生活无着流浪乞讨人员救助给予应急性、过渡性生活保障。依据困难情况制定临时救助标准,分类分档予以救助。逐步取消户籍地、居住地申请限制,探索由急难发生地实施临时救助。畅通急难社会救助申请和急难情况及时报告、主动发现渠道,建立健全快速响应、个案会商“救急难”工作机制。

15.完善临时救助政策措施。将临时救助分为急难型临时救助和支出型临时救助。实施急难型临时救助,可实行“小金额先行救助”,事后补充说明情况;实施支出型临时救助,按照审核审批程序办理。采取“跟进救助”、“一次审批、分阶段救助”等方式,增强救助时效性。必要时启动县级困难群众基本生活保障工作协调机制进行“一事一议”审批。推动在乡镇(街道)建立临时救助备用金制度。加强临时救助与其他救助制度、慈善帮扶的衔接,形成救助合力。

16.加强和改进生活无着流浪乞讨人员救助管理。强化地方党委和政府属地管理责任,压实各级民政部门、救助管理机构和托养机构责任,切实保障流浪乞讨人员人身安全和基本生活。完善源头治理和回归稳固机制,做好长期滞留人员落户安置工作,为符合条件人员落实社会保障政策。积极为走失、务工不着、家庭暴力受害人等离家在外的临时遇困人员提供救助。

17.做好重大疫情等突发公共事件困难群众急难救助工作。将困难群众急难救助纳入突发公共事件相关应急预案,明确应急期社会救助政策措施和紧急救助程序。重大疫情等突发公共卫生事件和其他突发公共事件发生时,要及时分析研判对困难群众造成的影响以及其他各类人员陷入生活困境的风险,积极做好应对工作,适时启动紧急救助程序,适当提高受影响地区城乡低保、特困人员救助等保障标准,把因突发公共事件陷入困境的人员纳入救助范围,对受影响严重地区人员发放临时生活补贴,及时启动相关价格补贴联动机制,强化对困难群体的基本生活保障。

(五)促进社会力量参与

18.发展慈善事业。鼓励支持自然人、法人及其他组织以捐赠财产、设立项目、提供服务等方式,自愿开展慈善帮扶活动。动员引导慈善组织加大社会救助方面支出。按照有关规定,对参与社会救助的慈善组织给予税收优惠、费用减免等,有突出表现的给予表彰。建立政府救助与慈善救助衔接机制。加强对慈善组织和互联网公开募捐信息平台的监管,对互联网慈善进行有效引导和规范,推进信息公开,防止诈捐、骗捐。

19.引导社会工作专业力量参与社会救助。通过购买服务、开发岗位、政策引导、提供工作场所、设立基层社工站等方式,鼓励社会工作服务机构和社会工作者协助社会救助部门开展家庭经济状况调查评估、建档访视、需求分析等事务,并为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务。鼓励引导以社会救助为主的服务机构按一定比例设置社会工作专业岗位。

20.促进社会救助领域志愿服务发展。支持引导志愿服务组织、社会爱心人士开展扶贫济困志愿服务。加强社会救助志愿服务制度建设,积极发挥志愿服务在汇聚社会资源、帮扶困难群众、保护弱势群体、传递社会关爱等方面作用。

21.推进政府购买社会救助服务。进一步完善政府购买社会救助服务政策措施,鼓励社会力量和市场主体参与社会救助,扩大社会救助服务供给。制定政府购买社会救助服务清单,规范购买流程,加强监督评估。政府购买社会救助服务所需经费从已有社会救助工作经费或困难群众救助补助资金等社会救助专项经费中列支。

(六)深化“放管服”改革

22.建立完善主动发现机制。将走访、发现需要救助的困难群众列为村(社区)组织重要工作内容。承担社会救助工作的国家公职人员以及承担政府委托从事困难群众服务工作的企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等,在工作中发现困难群众基本生活难以为继的,应当及时报告有关部门。县级民政部门开通“12349”社会救助服务热线,逐步实现全国联通。

23.全面推行“一门受理、协同办理”。乡镇(街道)经办机构统一受理社会救助申请,根据申请人困难情况、致贫原因,统筹考虑家庭人口结构、健康状况、劳动能力和劳动条件、刚性支出等因素,综合评估救助需求,提出综合实施社会救助措施的意见,并按照职责分工及时办理或转请县级相关职能部门办理。鼓励有条件的地方异地受理基本生活救助申请。

24.优化审核确认程序。有条件的地方可按程序将低保、特困等社会救助审核确认权限下放至乡镇(街道),县级民政部门加强监督指导。对没有争议的救助申请家庭,可不再进行民主评议。取消可以通过国家或地方政务服务平台查询的相关证明材料。健全社会救助家庭经济状况核对机制,发挥各级核对机构作用。

25.加快服务管理转型升级。加强社会救助信息化,推进互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术在社会救助领域的运用。依托国家数据共享交换平台体系,完善社会救助资源库,将政府部门、群团组织等开展救助帮扶的各类信息统一汇集、互通共享,为相关部门、单位和社会力量开展救助帮扶提供支持。推动社会救助服务向移动端延伸,实现救助事项“掌上办”、“指尖办”,为困难群众提供方便快捷的救助事项申请、办理、查询等服务。

保障措施

(一)加强组织领导。强化党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制。地方各级依法依规成立社会救助工作领导小组或困难群众基本生活保障工作协调机制。将社会救助政策落实情况纳入各地区各部门工作绩效评价。加快推进社会救助立法。完善社会救助统计制度。加强社会救助政策宣传和理论研究。按有关规定申报社会救助表彰奖励项目,对有突出表现的给予表彰。

(二)落实部门责任。民政部门承担社会救助体系建设牵头统筹职责,负责基本生活救助;教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障等部门根据职责分工,分别负责相关专项社会救助;财政部门根据困难群众基本生活保障需要和物价变动等情况,做好各项社会救助资金保障。中央财政困难群众救助补助资金重点向救助任务重、财政困难地区倾斜。

(三)提高基层服务能力。实施基层社会救助能力提升工程。各省(自治区、直辖市)党委和政府要统筹研究制定按照社会救助对象数量、人员结构等因素完善救助机构、合理配备相应工作人员的具体措施。强化乡镇(街道)社会救助责任和相关保障条件。村级设立社会救助协理员,困难群众较多的村(社区)建立社会救助服务站(点)。开展社会救助所需工作经费纳入地方各级财政预算。关爱基层救助工作人员,提供必要的工作场所、交通、通信费用以及薪资待遇,保障履职需要。加强业务培训,打造政治过硬、业务素质高、对困难群众有感情的社会救助干部队伍。

(四)加强监督检查。加强资金监管,强化审计监督,对挤占、挪用、截留和滞留资金等问题,及时纠正并依法依规追究有关责任人的责任。健全“双随机、一公开”监督机制,加强社会救助事中事后监管。加大对骗取社会救助行为查处力度,依法依规追回骗取的社会救助金并追究相应责任。建立容错纠错机制,鼓励各地根据实际情况改革创新,激励基层干部担当作为,落实“三个区分开来”要求,对秉持公心、履职尽责但因客观原因出现失误偏差且能够及时纠正的经办人员依法依规免于问责。[1]

折叠 暂行办法

《社会救助暂行办法》于2014年2月21日以中华人民共和国国务院令第649号发布,自2014年5月1日起施行。

根据《办法》的规定,由国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。

《办法》的出台,为社会救助事业发展提供了法律依据,有利于统筹社会救助体系建设,不断完善托底线、救急难、可持续的社会救助制度,形成保障困难群众基本生活的安全网。

一是构建了社会救助制度体系。主要包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项制度以及社会力量参与,这是我国第一次以法律制度形式明确社会救助制度体系的内容。

二是加强了社会救助统筹协调。《办法》规定由国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设,各部门按照各自职责做好相应的社会救助管理工作,并要求建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。

三是坚持了社会救助城乡统筹发展。《办法》坚持城乡统筹发展的理念和要求,确保党和政府的关怀,广泛惠及城乡所有困难居民。

四是强化了社会救助家庭经济状况查询核对机制。《办法》要求建立信息核对平台,根据救助申请及获得救助家庭的请求、委托,由县级以上民政部门代为查核其收入状况、财产状况。这为今后科学、准确认定社会救助对象并完善退出机制,确保社会救助公平、公正实施奠定了基础。

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