2022-06-20 08:19:20

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土地出让金(land transaction fees)作为政府性基金的重要组成部分,是指各级政府土地管理部门土地使用权出让给土地使用者,按规定向受让人收取的土地出让的全部价款(指土地出让的交易总额),或土地使用期满,土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款,或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者,将土地使用权有偿转让出租抵押、作价入股和投资,按规定补交的土地出让价款。 2018年上半年,地方政府获得的土地出让金26941亿元,同比增长43%。

2021年6月,财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。

基本信息

  • 中文名称

    土地出让金

  • 外文名称

    land transaction fees

  • 性质

    政府卖地款

  • 受益人

    各级政府

  • 执行机构

    各级政府土地管理部门

  • 类型

    土地财政

折叠 编辑本段 涵义

土地出让金不是简单的地价。对于住宅等项目,采用招标拍卖挂牌等的方式,可通过市场定价,土地出让金就是地价。可是对于经济适用房廉租房、配套房等项目,以及开发园区等工业项目,往往不是依靠完全的市场调节,土地出让金就带有税费的性质,是定价。

土地出让金,顾名思义,它是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴,是一个土地财政问题。土地出让金,在社会主义宏观调控中具有双重功能:一是调节土地的利用,改进和调整产业结构,包括一二三产业结构、各业内部结构等,制约或促进经济发展;二是土地出让金的分配,作为调整市场经济关系的经济杠杆,调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益,调节市场竞争关系等。

土地出让金,实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。现行的土地出让金的实质,可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质,又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务,具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金,将累计若干年地租总和,采取一次性收取,则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说,土地出让金,似租非租,似税非税。

折叠 编辑本段 特点介绍

土地出让金成为地方政府预算外收入的主要来源。

土地出让金准确地说,是土地使用权的交易价格;也可简单地理解为地价,其价格高低取决于土地市场的供求关系。

《土地管理法》对土地出让金的使用范围作出了明确的规定,土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。在土地国有的情况下,国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者(国土资源部要求开发商必须在1年或2年内开发,如囤积土地要罚款或收回土地使用权,但地方政府多数不执行多数袒护开发商,导致房源紧张房价暴涨),土地使用者一次性或分次支付的一定数额的货币款称为土地出让金。土地出让的高低与土地的用途、位置和土地出让年限紧密相关。土地出让金一般一次性支付。

折叠 编辑本段 计算方法

一、有实际成交价的,且不低于所在级别基准地价平均标准的按成交价不低于40%的标准计算出让金,若成交价低于基准地价平均标准的,则依照全部地价40%计算。

二、发生转让的划拨土地使用权补办出让时,按基准地价平均标准的40%计算。

折叠 编辑本段 返还方式

折叠 拆迁(代理拆迁、拆迁补偿)

目前招拍挂制度要求土地以"熟地"出让,但现实工作中一些开发商先期介入拆迁,政府或生地招拍挂,由开发商代为拆迁。

国土部门委托房地产开发公司代理进行建筑物拆除、平整土地并代委托方向原土地使用权人支付拆迁补偿费

折叠 建设公共配套设施

公共配套设施是开发项目内发生的、独立的、非营利性的,且产权属于全体业主的,或无偿赠与地方政府、政府公用事业单位的公共配套设施。

折叠 编辑本段 评价

折叠 益处

怎样正确评价这座新发掘的超大型"金矿"?从财政学角度看,这是一个土地财政的社会经济评价问题。应该看到,土地是财富之母,一国的土地资源是有限的。土地是不可再生的资源。土地出让金问题凸显,是近些年我国土地财政领域中一个突出的新问题。它是我国社会经济生活进入现代化和建设全面小康社会进程中与以下四大背景条件息息相关的。

(1)处于工业化中期的重化工阶段

从我国当前所处的工业化阶段看,正处于工业化中期的重化工阶段,对钢铁、汽车、装备制造、化工等重化工产品需求上升,从而相应地带动土地供应的需求;

(2)处于城市化发展的加速期

从我国所处的城市化阶段看,正处于城市化发展的加速期,农民进城,一亿农民工进城,各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨,从而也必然造成对土地供求紧张;

(3)土地需求的猛升

从我国个人消费结构升级看,已从万元级商品提升至十几万元,几十万元级阶段,住房和汽车成为这一阶段的消费热点,改善住房条件要土地,发展汽车要道路等等,随之而来的是对土地需求的猛升;

(4)土地供求矛盾缺口增大

2003年后中国经济开始进入新一轮增长周期的上升期,外资、民资等投资热情上涨,同样也必然拉动对土地供应的需求,令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

上述四大热潮,极大地推动了我国社会经济发展中的土地需求。改革开放20多年,中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热,特别是随着我国经济中用地(土地使用者)主体的多样化,国家在20世纪90年代又改革了供地政策,对一些营利性的用地项目实行公有土地有偿使用,政府通过出让公有土地收取土地出让金制度规定办法。推出土地出让金制度的初衷主要在于:地方政府将50~70年的土地收益一次性收取,以改善地方公共服务和城市基础设施等。为政府,特别是省级以下各级地方政府集聚了一笔巨额的可支配财力。而且,配合了国家实行积极财政政策国债形成的基础设施及公共产品累积的积极效应。

折叠 弊端

短短十余年,特别是近些年我国土地制度和土地财政制度的变革聚集了10000多亿元的巨额可支配财力。土地出让金制度带来的一些弊端相当显现突出。

弊端之一:出售土地换取收入的短期行为

各级地方政府在财政收入方面没有自主权的财政压力下,土地出让金可使地方政府将后50~70年的土地收益一次性收取,必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。为了扩大土地批租量,获得短期高额收益,往往突击加大基础设施建设力度,越权减免税收,以吸引外商或民间投资。这种行为,既有悖于"代际公平性"即代际之间利益关系公平性,又有损于土地资源使用的有效性。在代际公平问题上,绝对倾向于任何一个特定时代都是不可取的。也就是说,我们既要防止过高的积累率影响当前消费,从而影响人们的劳动积极性,又要坚持可持续发展,不能损害子孙后代的利益。拥有13亿人口的中国,土地资源这个不可再生的资源,更稀缺珍贵,其使用的有效性更关键。

弊端之二:利益分配机制不合理

土地出让金的利益分配机制不合理。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和,本届政府获得的土地出让金,实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届和未来届的地方政府看,则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入,是一种对土地收益的"透支",这对于未来往后届政府显然是不公平的。在土地出让金制度下,现任届政府将土地出卖,卖地收益都由本届政府支配,这样,就使得各届政府无法实现收益共享,令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化,往往也导致了土地滥用。再者,有时下一任地方政府,还需要负担土地卖出之后的开发配套投入,乃至提供一些征地的补偿费等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地储备是有限的,随着土地所有权的不断出让,各级地方政府在这方面获得的财政收入也将有朝一日而锐减,长此以往,将会出现没有土地可供出让的尴尬局面。

弊端之三:巨额利益诱使土地"寻租"

征地与卖地之间的巨额利益诱使土地"寻租"。不少地方政府,以经营城市或经营土地等名义,炒作土地。国家的供地政策改了,即实行土地有偿使用,政府通过出让公有土地收取土地出让金,但征地政策却没有改变。当前,农用地转为非农用地必须经过国家征用,在征用过程中,行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用,这就使得地方当权者有了滥用权力的机会。突出表现在,一方面用计划经济的办法低价拿地,另一方面用市场经济办法高价供地,低进高出,炒作土地,客观上形成了多占多得的机制。行政价格与实际市场价格的巨额差价,既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力,也是当地"寻租"行为产生的温床。由于权力的监督机制缺失,势必导致权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用,导致腐败的产生。改革二十多年来,中国经济发展中出现的一次次圈地热、开发区热等等,究其深层原因,无不都是不少地方政府把土地当成生财之道,很多土地储备中心甚至把农民地预征后直接纳入土地储备,也是屡见不鲜了。

土地出让金的利益分配机制不合理,可以从浙江省对市、县政府在农地转非和土地限额审批中究竟能够获得多大收益的调查佐证。这些收益大致有以下几种:耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费。有些市、县还有城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为"第四财政"进行"体外"循环。这一项调查表明,被征土地收益分配格局大致是:地方政府占二成至三成、企业占四成或五成,村级组织占近三成,农民仅占5%~10%。这样,失地农民的社会保障问题必然成为严重挑战。从成本价到出让价之间生成的土地资本巨额增值收益,大部分被中间商或地方政府所获取。从全国范围看,2001年,政府从征地中取得的一级市场的收入是1300亿元,企业取得的二级市场的收入是7000亿元。到了2002年,一级市场的收入是2400亿元,二级市场的收入达到了10500亿元。而这10500亿元中,有9%以上是抵押,即拿着土地到银行去抵押贷款。所以说,如果土地存在泡沫,它实质上就是金融泡沫

正是上述这些凸显的突出弊端,由于我国宏观调控作出重大决策,推出了既抓信贷超贷,又抓冻结土地供应的两大杀手锏,而且又决定在2005年继续收紧地根。我认为,与此同时,在宏观调控已取得初步成效基础上,还应对土地出让金进行一次全面的清理和整顿,这适应是我国宏观调控的应有之义。

折叠 编辑本段 使用范围

(一)

征地和拆迁补偿支出。

包括土地补偿费安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。

(二)

土地开发支出。

包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。

(三)

支农支出。

包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。

(四)

城市建设支出。

包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。

(五)

其他支出。

包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出,严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用,切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜,逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农村基础设施建设的资金,要重点安排农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目,逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境,努力提高农民的生活质量和水平。土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出,通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位,努力降低开发成本。城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行。编制政府采购预算的,应严格按照政府采购的有关规定执行。

为加强土地调控,由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中,划出一定比例资金,用于建立国有土地收益基金,实行分账核算,具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定,并报送财政部和国土资源部备案。国有土地收益基金主要用于土地收购储备。

折叠 编辑本段 历年数据

历年国有土地使用权出让收入

年份

国有土地使用权出让收入(亿元)

同比增长/下降

来源

2012

28517

-14%

2013

41250

+44.6%

2014

42606

+3.2%

2015

32547

-21.4%

2016

37457

+15.1%

2017

52059

+40.7%

2018

65096

+25.0%

2019

74209

+11.4%

2020

84142

+15.9%

2021

87051

+3.5%

2015年国有土地使用权出让收入32547亿元,同比下降21.4%。

2016年国有土地使用权出让收入37457亿元,同比增长15.1%。

2017年国有土地使用权出让收入52059亿元,同比增长40.7%。

2017年全国300城市土地出让金总额为40623亿元,同比增加38%,北京市以2796亿元名列榜首。

2018年国有土地使用权出让收入65096亿元,同比增长25%。

2019年国有土地使用权出让收入74209亿元,同比增长11.4%。

2020年国有土地使用权出让收入84142亿元,同比增长15.9%。

折叠 编辑本段 相关政策

2021年6月,财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。

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