2020-04-29 16:24:14

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收费公路是通过对公路使用者直接收取车辆通行费来补偿公路建设及维护投资的一种公路基础设施成本回收方式。中国的收费公路是指符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的规定,经批准依法收取车辆通行费的公路(含桥梁和隧道)。

2020年4月28日,中华人民共和国交通运输部发布关于恢复收费公路收费的公告,自5月6日零时起,经依法批准的收费公路恢复收费(含收费桥梁和隧道)。

基本信息

  • 中文名

    收费公路

  • 外文名

    turnpike

  • 类型

    公营和私营,公平公正原则

  • 原则

    公益性原则,金融属性原则

  • 相关法律

    《收费公路管理条例》

折叠 编辑本段 发展历程

2015年7月21日,交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿(下简称《修订稿》),向社会公开征求意见。《修订稿》提出,政府收费的高速公路实行统借统还(即在一省范围内实行“统一举债、统一收费、统一还款”),收费期限以路网实际偿债期确定,不再受具体年限限制;偿债期、经营期届满后,实行养护管理收费。

2018年8月5日,安徽省已投入运营的普通收费公路全部纳入联网收费范畴,实现了通行费电子收费全覆盖。为了切实降低企业物流成本,安徽省根据普通公路车道实际及基础条件,制定了路段并网测试方案,完成了合肥G206罗塘、G205马鞍山、S202淮北、S215宣狸等11条普通公路及凤台二桥共计12个开放式收费站联网收费系统并网测试工作,涉及路网里程约615公里。用户持安徽交通卡通行该省普通公路,将和通行高速公路一样享受优惠,并可通过相应的APP实现通行费电子发票开具。普通公路纳入联网收费,对进一步降低物流成本具有促进作用。

2020年4月28日,交通运输部发布关于恢复收费公路收费的公告,自2020年5月6日零时起,经依法批准的收费公路恢复收费(含收费桥梁和隧道)。符合收费公路管理条例及相关规定的军队车辆(含武警部队车辆),公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车,悬挂应急救援专用号牌的国家综合性消防救援车辆,经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆,鲜活农产品运输车辆,进行跨区作业的联合收割机和运输联合收割机(包括插秧机)的车辆,继续享受免收车辆通行费政策。[2]

折叠 编辑本段 类型划分

根据车辆通行费征收主体性质的不同,收费公路可以划分为两类。公营(中国称为政府还贷公路)的收费主体是政府所属机构,私收费公路收费公路营(中国称为经营性公路)的收费主体是以营利为目的企业法人。两者主要区别在于:公营收费公路的通行费收支需要纳入政府财政预算,私营收费公路的收费期限、定价和营利水平需要接受政府的管制。实践中,也存在公私合营的收费公路。

根据车辆通行费征收方式的不同,收费公路可以划分为开放式和封闭式两类。开放式收费公路也称栅栏式收费,收费站通常设置在公路主线上,车辆按通过次数支付通行费,其中又可分为单向收费和双向收费两种,开放式收费多用于独立桥梁、隧道及非控制出入的道路。封闭式收费公路多用于控制出入的高速公路,车辆用户根据进入和驶出路段的行驶距离支付通行费。

根据车辆通行费征收目的的不同,收费公路可以划分为回收建养成本和对拥挤定价两类。其中,对拥挤定价也称拥挤收费,是通过对交通高峰时段道路进行定价收费,使道路交通拥挤产生的外部成本内部化,合理调节道路交通需求,新加坡(于1975年)、奥斯陆(于1990年)、伦敦(于2003年)、斯德哥尔摩(于2007年)等城市先后实施了拥挤收费政策,但也有香港、纽约等城市的拥挤收费方案被否决。

折叠 编辑本段 相关原则

1、公益性原则。

不可否认,在社会公众心目中,公路属于"应当全部由政府无偿提供的公益性设施"是根深蒂固的。虽然说收费公路成为解决当前乃至以后公路建设与养护资金的权宜之计,但不能就此推卸政府作为公共部门有义务帮助社会免费提供公共产品的责任。收费公路最终还是要回到公共产品的属性上来,收费公路只是公共产品发展的特殊阶段或者有益补充。

2、金融属性原则

收费公路是一种较为特殊的商品,理所当然具有金融属性,也应当按照商品价值规律运作,接受市场的调节。收费公路从大的方面来讲,也是政府购买行为,只不过购买商品(收费公路)的人是那些收费公路使用者。正因为收费公路具有金融属性,收费公路就可以质押贷款,打包上市融资。

3、公平公正原则

公共财政的本质是社会全体成员的共同财富,应用于建设养护公路时必须兼顾公平、效益和效率。如不分特殊需求和一般要求,用大量政府财力建设公路,可能形成有车人无偿使用无车人的财富。收费公路政策、法律将公路分成免费的普通公路和收费的高等级公路,由政府财力和社会成员分别负担,从这个意义上讲,"用者付费"就体现了最大的公平。

折叠 编辑本段 规模大小

20世纪90年代,有20多个国家采取收费公路政策,全世界收费公路里程约14万公里,其中10万公里收费公路在中国。至2006年,全球有收费公路的国家已达60多个,根据不完全统计,全球不包括中国在内的收费公路里程超过13万公里(未含拥挤收费道路里程),收费公路主要设置在高速公路和一些独立的大型公路桥梁、隧道。

与国外收费公路规模较快增长趋势比较,中国在2009年撤消了东中部地区的政府还贷二级公路收费,中国交通运输部表示撤消里程约9万公里,据估计当下中国收费公路里程约12至14万公里(含7.4万公里高速、大部分一级公路和西部地区二级公路),约占全球收费公路里程的一半。

折叠 编辑本段 国际实践

折叠 简介

"受益者负担"是国际上制定公共基础设施成本回收政策所遵循的一项基本原则,如水、电、燃气等,在具备征费条件的情况下,对公共设施的直接受益者收取使用费,既有利于体现税费负担的公平性,也有利于发挥价格信号的调节作用。随着先进技术手段的应用,如今来收费公路规模在世界范围正不断增加。

折叠 技术应用

电子收费技术(Electronic Toll Collection,ETC)的应用,改变了传统的停车交费方式,由此避免了停车交费造成的排队、尾气排放和车辆损耗增加、收费站占用大量土地等弊端。

加拿大407号公路(407 Express Toll Route,407 ETR)是世界上第一条采用不停车电子收费系统的公路,该系统建成于1997年,收费路段里程为108公里,车辆通行量每小时可达到16000辆,收费费率按车型及时段有所不同。小型车高峰时段费率(人民币)约合1.6元/公里、非高峰时段约合1.3元/公里,多轴重型车辆高峰时段约合4.7元/公里、非高峰时段约合3.9元/公里。

德国议会2002年4月通过了高速公路养路费法,决定对所有超过12吨的货车按轴数及废气排放的等级收取高速公路通行费,费率(人民币)约合0.8元/公里至1.3元/公里,2005年全德国1.2万公里高速公路开始采用基于全球卫星定位系统(GPS)和全球移动通信系统(GSM)的通行费自动收费系统。该系统可以自动鉴别高速公路与一般公路,只计算车辆在高速公路上行驶的里程数。德国公路收费技术使传统收费公路设站收费方式产生了根本性变革,未来依据车辆类型、行驶路线、行驶里程、时段的全路网定价模式将成为可能,如此,公路的使用会如人们用水、用电一样,实现按耗计量收费。

折叠 新变化

欧美国家早期修建收费公路的主要目的与中国当下的情况类似,就是利用通行费收入为公路基础设施建设筹措资金。但是随着公路大规模建设阶段的结束,以及道路交通拥挤的不断恶化,发达国家收费公路政策目标已经发生了一些变化。

一是利用收费公路为道路维护提供资金。在公路网规模世界第一的美国,一些地方政府将通行费收入作为作为维护公路基础设施的资金来源。如旧金山市湾区的地标--金门大桥,1937年建成之后开始收取过桥通行费,在还清建桥债务之后,过桥通行费收入被用于桥梁的养护和管理支出,当出现结余时,结余部分则用于当地的公共交通等政府支出,大桥养护没有依靠其他的财税资源。金门大桥建成至今,通行费标准已从最初的5美分逐步提高至5美元,通货膨胀是标准提高的主要原因。当地政府虽然没有对大桥收费制定时间限制,但当地议会定期会对大桥的收费运营情况进行审议,实际上,大桥的收费期限和标准均是由当地议会商议确定。当下,为解决公路养护资金不足问题,美国一些原本不收费的公路也开始利用收费方式筹措养护资金。如芝加哥市1958年建成的7.8英里"Chicago Skyway"公路,市政当局于2004年通过招标选择私营公司负责道路的养护工作,并授予99年的收费特许权,由中标公司通过收取车辆通行费对道路进行养护,当地政府不再使用纳税人税款负担这段道路的养护。

二是利用收费公路进行交通需求管理。与回收建养成本的公路收费不同,新加坡、伦敦等交通拥挤的城市区域实行道路定价收费是通过价格杠杆对道路交通量进行调节,使有限的道路资源发挥更大的经济效益,其显著特征在于收费价格是动态的,同一路段(或区域)交通高峰时期通行费高于非高峰时期。由于当前的汽车主要以石油为燃料,对道路拥挤进行定价也同时可以获得减少汽车排放污染的环保效果。

折叠 编辑本段 优缺点

折叠 比较

在对道路使用者征收的各种税费中,公路通行费与燃油税是最能体现"从量"征收原则的方式,但二者还是存在明显的差异。对于大型货车,由于其燃油消耗量与对道路的磨损不是同比例增加,因此通过燃油税很难实现对货车使用道路的合理定价,而公路通行费则可以通过采取差别化的费率实现对货车用路的合理定价。但公路收费需要建设相应的收费设施,通行费的征收成本可能会高于燃油税。另外,公路收费的费率容易根据时间进行动态调整,可以实现对道路拥挤的定价,燃油税则难以实现。

折叠 不足

一是传统人工收费方式的征收成本较高。主要是收费站需要占用较多土地,车辆停车、排队交费造成尾气排放、车辆损耗、车主时间等福利损失,收费设施和人员的支出。

二是容易引发道路用户的对立情绪。公路收费与其他道路税费比较具有更加直接对应的"显性"特点,其他税费用于道路支出容易使人产生"免费"的财政幻觉,因此,公路收费总是一件不受人欢迎的事情。尤其是在用于道路的财政收支不清晰、透明的情况下,道路用户对收费公路的抵触和舆论抨击会不断发生。欧美一些政府设立收费公路的动议常常由于社会舆论的不满而搁置。回归前的香港、英国剑桥等一些城市曾提出实施道路拥挤收费的方案,但由于被舆论指责可能会侵犯隐私权及不利于低收入者等意见而放弃实施。

三是对私营收费公路的监管成本。采用收费公路模式虽有利于实现道路的商业化运作(如采取BOT方式吸引私人投资者),减少政府的财政压力,但政府需要与私人投资者约定一系列规则并实施有效的监管,防止出现垄断经营而损害道路使用者的利益。实践中,由于存在诸多难以预料的因素,政府真正实现有效监管的愿望并不容易。如香港港岛与九龙连接的多条收费隧道,虽然港府制定的相关隧道条例非常详细,但由于建设年代不同而存在不同的收费标准,价格差异导致不同隧道间交通量分配不均衡而产生了相当的福利损失。

总体上,收费公路虽然不是对道路定价的最优方式(在不拥挤的情况下,道路每增加一辆车的边际成本很小),但随着收费技术的提高及应用,未来收费公路在道路定价中的作用将会不断提高,而通过建立必要的政治程序和良好规则,政策的公平性将可以得到充分体现。

折叠 编辑本段 法律法规

《收费公路管理条例》

折叠 总则

一、为了加强对收费公路的管理,规范公路收费行为,维护收费公路的经营管理者和使用者的合法权益,促进公路事业的发展,根据《中华人民共和国公路法》(以下简称公路法),制定本条例。

二、本条例所称收费公路,是指符合公路法和本条例规定,经批准依法收取车辆通行费的公路(含桥梁和隧道)。

三、各级人民政府应当采取积极措施,支持,促进公路事业的发展。公路发展应当坚持非收费公路为主,适当发展收费公路。

四、全部由政府投资或者社会组织,个人捐资建设的公路,不得收取车辆通行费。

五、任何单位或者个人不得违反公路法和本条例的规定,在公路上设站(卡)收取车辆通行费。

六、对在公路上非法设立收费站(卡)收取车辆通行费的,任何单位和个人都有权拒绝交纳。

任何单位或者个人对在公路上非法设立收费站(卡),非法收取或者使用车辆通行费,非法转让收费公路权益或者非法延长收费期限等行为,都有权向交通,价格,财政等部门举报。收到举报的部门应当按照职责分工依法及时查处;无权查处的应当及时移送有权查处的部门。受理的部门必须自收到举报或者移送材料之日起10日内进行查处。

七、收费公路的经营管理者,经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。

军队车辆,武警部队车辆,公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故,执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车,以及经国务院交通主管部门或者省,自治区,直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆,免交车辆通行费。

进行跨区作业的联合收割机,运输联合收割机(包括插秧机)的车辆,免交车辆通行费。联合收割机不得在高速公路上通行。

八、任何单位或者个人不得以任何形式非法干预收费公路的经营管理,挤占,挪用收费公路经营管理者依法收取的车辆通行费。

折叠 设置

收费公路建设和收费站的设置

一、建设收费公路,应当符合国家和省,自治区,直辖市公路发展规划,符合本条例规定的收费公路的技术等级和规模。

二、县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业,个人有偿集资建设的公路(以下简称政府还贷公路),国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路(以下简称经营性公路),经依法批准后,方可收取车辆通行费。

三、建设和管理政府还贷公路,应当按照政事分开的原则,依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。省,自治区,直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路,可以实行统一管理,统一贷款,统一还款。

经营性公路建设项目应当向社会公布,采用招标投标方式选择投资者。

经营性公路由依法成立的公路企业法人建设,经营和管理。

四、收费公路收费站的设置,由省,自治区,直辖市人民政府按照下列规定审查批准:

1、高速公路以及其他封闭式的收费公路,除两端出入口外,不得在主线上设置收费站。但是,省,自治区,直辖市之间确需设置收费站的除外。

2、非封闭式的收费公路的同一主线上,相邻收费站的间距不得少于50公里。

五、高速公路以及其他封闭式的收费公路,应当实行计算机联网收费,减少收费站点,提高通行效率。联网收费的具体办法由国务院交通主管部门会同国务院有关部门制定。

六、收费公路的收费期限,由省,自治区,直辖市人民政府按照下列标准审查批准:

1、政府还贷公路的收费期限,按照用收费偿还贷款,偿还有偿集资款的原则确定,最长不得超过15年。国家确定的中西部省,自治区,直辖市的政府还贷公路收费期限,最长不得超过20年。

2、经营性公路的收费期限,按照收回投资并有合理回报的原则确定,最长不得超过25年。国家确定的中西部省,自治区,直辖市的经营性公路收费期限,最长不得超过30年。

七、车辆通行费的收费标准,应当依照价格法律,行政法规的规定进行听证,并按照下列程序审查批准:

1、政府还贷公路的收费标准,由省,自治区,直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门,财政部门审核后,报本级人民政府审查批准。

2、经营性公路的收费标准,由省,自治区,直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后,报本级人民政府审查批准。

八、车辆通行费的收费标准,应当根据公路的技术等级,投资总额,当地物价指数,偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等因素计算确定。对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆,可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费。

修建与收费公路经营管理无关的设施,超标准修建的收费公路经营管理设施和服务设施,其费用不得作为确定收费标准的因素。

车辆通行费的收费标准需要调整的,应当依照本条例第十五条规定的程序办理。

九、依照本条例规定的程序审查批准的收费公路收费站,收费期限,车辆通行费收费标准或者收费标准的调整方案,审批机关应当自审查批准之日起10日内将有关文件向国务院交通主管部门和国务院价格主管部门备案;其中属于政府还贷公路的,还应当自审查批准之日起10日内向国务院财政部门备案。

十、建设收费公路,应当符合下列技术等级和规模:

1、高速公路连续里程30公里以上。但是,城市市区至本地机场的高速公路除外。

2、一级公路连续里程50公里以上。

3、二车道的独立桥梁,隧道,长度800米以上;四车道的独立桥梁,隧道,长度500米以上。

技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费。但是,在国家确定的中西部省,自治区,直辖市建设的二级公路,其连续里程60公里以上的,经依法批准,可以收取车辆通行费。

折叠 编辑本段 五大疑问

一问:巨额亏损从何而来?[1]

有人说收费公路是一本万利的暴利行业,事实果真如此吗?

“确实有一些建成较早、成本较低、位置较好的高速公路是盈利的,且利润率较高,但高速公路‘贫富不均’,整体上肯定是亏损的。”交通部管理干部学院教授张柱庭说。

巨额亏损从何而来?交通运输部公路局副局长王太认为,原因包括正常还债阶段还本付息支出增长,以及债务规模的不断增加:到去年底,全国收费公路债务余额高达3.8万多亿元。而债务规模大,则与收费公路资金需求巨大及“贷款修路”的资金筹集方式密不可分 ——公路特别是高速路成本高资金需求大、高速公路建设资金大头来自银行贷款、公路建设加快。王太认为,债务规模大也由于我国加快了公路建设。

二问:高速公路是否建得过多过快?

根据《国家公路网规划》,到2030年,我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里,一些大通道还未完全贯通,另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示,该规划综合考虑了全国的政治、经济、文化、社会、军事等因素。

北京交通大学教授赵坚则表示,一些省份在错误理念的指导下,“编制过于宏伟的规划,有的甚至不切实际地提出‘县县通高速’。”

不过,另一个不容否定的因素是:交通在经济社会发展全局中起先行作用。张柱庭举例说,当年修建京津唐高速路时,本预计起初几年没什么车,结果刚开通就陷入拥堵。再者,道路建得越早造价越低,越往后成本就越高,“这是个悖论,很值得研究。”

三问:亏损如何控制?

未来,债务规模和亏损巨大的问题能解决吗?

可以肯定的是,债务规模将随着财税体制改革得以逐步缩小。收费公路建设要从“借贷”变为“举债”,国家也将对地方债务实行规模控制。“《修订稿》将对防止地方盲目建设、债务‘滚雪球’起到积极作用。”张柱庭说。

张柱庭表示,《修订稿》明确要通过特许经营吸引社会资本,若企业能真正参与进来,又会对建设产生促进作用。

“现阶段,尽管收支缺口很难消除,但可通过‘开源节流’缓解缺口扩大。”王太所说的“节流”之举瞄准了巨额亏损的症结,包括控制规划,降低建设、养护运营、融资等成本。开源方面,王太列出三条举措:加大财政投入、吸引社会资本、调整收费期限和标准。这其中的第三条,就成为条例修订的关键。

四问:收费期限为何延长?

“任何国家都没有真正意义的免费公路。”王伟表示,全球公路交通资金来源大致有两种:一种由财政负担,资金来自税收;另一种由道路使用者负担。谁用路、谁受益、谁付费’的用路者付费原则更好体现了公平。”

抛开公平性的问题,在收费与收税间做选择,还应考虑具体国情和当前财政保障能力。

王伟表示,未来收费公路的养护管理、债务偿还,包括社会资本投资回收等,需要通过继续征收通行费予以保证。在收税与收费之间,交通运输部倾向于后者,即“用路者付费”。按此路径,自然延伸出“在现有基础上延长收费期限,实行长期收费”的政策。

五问:为何实行统借统还养护期收费?

此前,我国收费公路中,既有单一公路建设项目自收自支、实行独立核算,也有多个项目共同核算,即“统借统还”。根据现行《条例》,政府还贷公路“可以”统贷统还;而《修订稿》则明确,政府收费高速公路一律统借统还。这意味着,将来在一省范围内,只要一条高速公路尚未还清债务,其他路段均将一并按偿债期标准收费。同时,若高速路改扩建增加了政府债务或社会投资,还可重新核定偿债期或经营期。

张柱庭表示,首先,《公路法》规定,收费期限按收费偿还贷款、集资款的原则确定,“贷款肯定要还完”;43号文也提出,地方政府应指导和督促拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

那养护期收费于法有据吗?

张柱庭表示,根据《预算法》,预算包括一般公共预算、政府性基金预算等,一般公共预算支出主要用于一般公共服务,而政府性基金预算则是依照法律法规规定在一定期限内向特定对象筹集的资金,专项用于特定公共事业发展,“结合高速公路选择性通行的特性,其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化,是有上位法依据的。”

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